中办、国办2009年转发的《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》(以下简称《意见》)已成为我国自2004年以来集中整治涉法涉诉信访问题的一个分水岭，《意见》指明了涉法涉诉信访问题应回归法治程序解决的基本方向。2010年3月，全国政法机关开展了为期1年半的涉法涉诉积案评查和清理活动，其重大意义绝不仅在通过评查清理活动一次性解决2009年底以前发生和积累下来的信访积案，更深远的意义在于沿着中央指明的方向，为政法机关下一步从回归法治程序高度，探索和建构解决涉法涉诉信访问题的长效机制创造条件、提供思路。随着评查清理活动结束，一场更深刻的制度变革必将提上议事日程，人民法院作为司法权威的主要代表，应该成为这场变革的率先实践者和困境走出者。笔者认为，可从案件入口环节确立分流机制、审执环节完善监督机制、出口环节畅通终结机制来探索解决涉诉信访问题的法治回归之途。

  一、承认司法有限，确立分流机制

  周永康同志明确指出：“对改革、发展过程中引发的一些问题，不要轻易纳入司法渠道。”中央领导指示精神就是要求我们必须深刻认识和把握司法有限原则：一方面，要认识到司法只是社会矛盾多元解决机制之一，是其中一个环节，很多问题司法不宜介入或过早介入。如果忽视这个前提而盲目扩张司法权，后果就是矛盾没有解决，却制造一大堆信访，司法权威为此受损，回归法治之途遥遥无期；另一方面，要全面认识司法有限原则。既要认识到在审执环节司法可能无作为的一面，也要认识到在立案环节通过调解或与其他解决机制对接的司法大有作为的一面。因此，司法有限原则的深刻性在于：法院有能力解决的，坚决受理进来公正高效解决，将有限的司法资源用于真正有需求的群体；法院无能力解决的，要在充分了解案件背景、预测社会影响和涉及问题的基础上，充分发挥司法智慧，将“疑难杂症”通过引导、移送或对接等方式分流给解决起来更有优势的部门。这种既非大包大揽亦非一推了之、正确把握司法介入时机和程度、最大程度发挥司法优势、协调统筹一切积极因素来帮助当事人维护切实利益的理性和现实态度，才是法院对民众司法需求的一种正确回应，才是科学发展观与司法规律的正确结合。

  二、遵循司法规律，完善监督机制

  以完善民事案件审判监督机制为例探讨，针对近几年案件呈井喷式增长和民事申请再审难问题，将案件审级下移并将民事申诉改造成“再审之诉”无疑是正确的。但实践中却出现了进京访激增、矛盾大量上移的现象，案多人少的市县法院出现了案件瑕疵增多、案件效果难以兼顾、调解工作无法深入的倾向。从作为办案效果晴雨表的涉诉信访案件类型看，涉诉信访难题的症结在于目前的诉讼程序内缺乏行之有效的案件瑕疵发现和补救机制，瑕疵案件只能被大量积压在信访申诉之中。笔者认为，解决之策并非另行创新制度，而是遵循司法规律进一步完善“再审之诉”，整合已有制度的优势，充分发挥出“再审之诉”补救案件瑕疵的审判监督功能，而当下在已有的民事申请再审审查程序中增设两个本不该缺失的配套程序乃关键之举。

  其一，增设原审法院先行处理程序。

  “再审之诉”是当事人不服原审法院生效裁判而提起的诉讼，并非第三审，因此“再审之诉”提起之前应当有一个原审法院先行处理程序，才符合诉权产生的司法规律，即只有在原审法院拒绝纠正或确认案件瑕疵的情况下，当事人再审诉权才得以产生。并且，民事诉讼法第一百七十七条原审法院依职权启动再审的规定，也为先行处理程序的存在提供了法律上的依据和要求。但目前的民事申请再审机制缺失这个前置程序，当事人再审诉权的获得缺少正当性，再加上免费待遇，“再审之诉”必呈泛滥之势，矛盾亦必将过多过早地上交上级法院，而原审法院自我纠错机制却趋向落空。笔者认为，先行处理程序可通过赋予原审法院判后答疑机制实质性的复查功能来增设，为区别案件承办人判后答疑，可称之为复查答疑。作为一个独立的案件复查程序，进入复查答疑程序的案件，应编立独立的案号，有独立的承办人，有明确的复查期限，需针对当事人判后答疑请求制作独立的审查报告和复查结果告知书。为使程序增设效益最大化，复查答疑可同时承担起法院内部的案件质量评查职能，使案件评查工作从原先偏重形式瑕疵的抽查转为偏重实体效果的针对性审查。这样，复查答疑就有了三项职能：案件复查、质量评查和做当事人服判息诉工作，内容兼顾质量、效率和效果。有了这道先行处理程序，解决案件瑕疵的重心就会大幅下移，上级法院再审立案审查工作即申请再审复查工作，才能就复查答疑结果作更有针对性地审查，才能充分做好立案释明、调解和服判息诉工作。

  其二，增设再审立案审查的救济程序。

  按照诉权保护的司法规律，只要是实质性立案审查而非二审案件形式上立案登记，就应有一个上诉审或复审的救济程序。因此，如当事人对上级法院的驳回再审申请裁定不服，应还能提起复审请求，上级法院应专设业务部门，再次对其请求依据民事诉讼法第一百七十九条作再审事由是否成立的立案审查：如成立的，则撤销原裁定立案再审，再审任务仍应由原审判庭而非审监庭承担，上级法院也可将案件再审工作与对下级法院的案件质量评查工作结合起来，以加强对条线审判和下级法院复查答疑工作的指导和监督；如确不成立的，则作出驳回再审申请通知书，这是司法程序对案件法律问题的最终结论，这种由原审法院的上一级法院作出法律终局结论，而不是一味去迎合“信上不信下”、“信访不信法”的制度安排，才符合司法规律。当事人如仍不服，则由承办人视当事人上访情况决定是否启动案件终结程序，而不再有“再审之诉”外的无休止的申诉复查程序。

  三、彰显司法权威，畅通终结机制

  终结程序是在当事人合理诉求已解决到位的情况下，彰显司法权威，“坚决对无理上访说不”的案件退出司法程序机制，已经终结的案件，人大和党委政府不再受理和交办。目前，各地大致有最高人民法院审查终结、省级政法委无理访甄别终结、高级人民法院报送最高人民法院备案终结三类终结机制。无论采用何种机制终结，关键都要有正确的案件终结业绩观：一是案件法律问题终结不等于案件终结。办理终结案件，不能仅就案件法律问题来论案件终结问题，只有解决好了当事人的合理诉求，尤其是民生困难，案件才可予以终结，这就是要用群众工作统揽信访工作，把涉诉信访工作作为当前一项重要的民生工程来抓的核心要旨所在；二是解决民生困难决不等于花钱买平安。即使案件在法律上没有瑕疵，只要涉案纠纷造成了当事人或其被抚养人吃住、医疗、读书、就业等民生困难的，特别是对刑事被害人、民事侵权损害受害人、土地征用、房屋拆迁、企业改制等利益受损人，应积极争取各方支持落实帮扶救助方案，解决其基本生活保障问题；三是案件无法改不等于案件不能终结。在案件瑕疵不宜纠正的情况下，只要合理补偿和帮扶救助方案解决到位，即使当事人执意不接受，揪住案件瑕疵不放或漫天要价，仍可被认定为无理访，案件亦可终结。可见，终结案件承办人的任务主要是“一书二方案”：案件的法律终局结论即驳回再审申请通知书，帮扶救助方案和地方稳控方案。只有这样，才算达到“法律问题能解决的解决到位、民生问题需救助的救助到位、稳控措施该落实的落实到位”的终结标准。

  笔者认为，按如上程序进行，既确保了案件瑕疵弥补的及时性，又救助了当事人民生困难，既节约了司法成本，也降低了当事人的救济成本，涉诉上访问题的解决可得以回归法治程序处理轨道。

  （作者单位：浙江省高级人民法院）