党的十六届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》强调:健全正确处理人民内部矛盾的工作机制,完善信访工作责任制,综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法,依法及时合理地处理群众反映的问题。党的十七大进一步指出：发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。

最高人民法院2004年4月在长沙召开的全国法院涉诉信访工作会议上首次提出的涉诉信访的概念,涉诉信访是指依法应被人民法院受理的纠纷或是已经进入诉讼、执行程序的案件中的有利害关系的公民、法人或其他组织对人民法院的作为或不作为或是生效裁判,采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,提出申诉、申请再审或是提出其他与人民法院审理案件有关的事项,依法由人民法院处理的活动。同时也包括一些当事人向人民法院信访的同时，向其他国家机关信访,其他国家机关接访后通过一定方式促使人民法院完成某种诉讼行为。当前法院信访工作面临的形势仍然十分严峻，主要由于转型期新的人民内部矛盾有所增加，社会不安定因素大量增多，群体性纠纷以及大量法院较难解决的如土地征用、城镇拆迁安置、企业改制等信访问题涌入法院，非法闹访、缠访的案件数量大幅上升，使得法院涉诉信访工作紧迫性增强、难度增大，司法权威遭遇信任危机。笔者认为,在解决涉诉信访可以把行政决策听证制度引入涉诉信访工作当中,对一些具体、疑难、棘手的涉诉信访案件,由政法信访部门组织相关信访单位领导、专家学者、办案单位人员、律师、信访人、听众等共同参与,探索一条符合时代特色涉诉信访解决途径。

一、建立涉诉信访听证调解机制的必要性

思路决定出路,面对严峻的信访工作形势和日益增长的涉诉信访案件,笔者认为解决涉诉信访必须建立一条符合时代要求和法治精神、情理法和谐结合的工作路子。

1、信访听证调解机制符合时代要求。党的十六届六中全会作出的《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决定》,要求各级党政机关应建立科学高效的工作机制,着力解决好本部门、本地区影响社会和谐的突出矛盾与问题。处理涉诉信访案件、调处社会矛盾纠纷是政法部门的一项重要职能。根据形势和任务的需要,中央政法委在《关于进一步健全涉法涉诉信访工作机制的意见》中,明确要求各级政法部门要以“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻落实执法为民原则,本着对党对人民对法律高度负责的精神,按照《信访条例》的要求,进一步加强涉法涉诉信访工作机制建设,健全组织机构,强化工作职能,明确行为规则,落实工作责任,使这项工作更加科学化、规范化、制度化,确保涉法涉诉信访事项得到及时、有效的处理。涉诉信访听证调解机制,顺应了形势,是新时期解决涉诉信访问题,走出信访工作瓶颈的新思路,符合时代的需求。

2、信访听证调解机制符合法治精神。从法律意义上讲,通过信访向有关国家机关及领导反映问题,是宪法和法律赋予公民的神圣权利。但长期以来,这种公民权利并没有真正纳入法治轨道,而是成为一种官方与民间沟通和博弈的边缘化的准制度性安排,因此,信访制度的运作处于尴尬状态。解决涉诉信访问题,必须坚持法治原则,综合运用法律、政策、行政等手段和教育、疏导、调解等方法,用更务实的态度正视问题、化解纠纷、处理矛盾。涉诉信访听证调解机制,就是以法治精神为准则,以规范运作程序为保障,以息诉罢访、维护当事人的合法权益、促进社会和谐稳定为目的的一项工作思路上的创新。它既有听证的特征与功能,又有调解的优势与作用,是有效整合各方力量,以法治理念处理涉诉信访问题的新方式。其直接目的就是要弄清事实、发现真相,给当事人就重要的事实、证据提供质证的机会,保护当事人的合法权益。听证调解给当事人提供了表达自己意见的机会,通过当事人就有关问题面对面的进行辩驳,是非摆在明处,观点亮在桌面,克服了书面审理的局限性和“背靠背”调查取证的缺陷,有利于澄清案件事实,明确争议的焦点,及时、合法作出处理决定或裁决,保护信访人的合法权益;其价值功能在于规范政法信访部门办理信访事项的程序和信访人的信访行为,实现依法信访、依法听证、依法调处信访问题。

3、信访听证调解机制将情理法融为一体,具有合理性。合理性是任何一项工作机制建立的基础。涉诉信访听证调解机制的合理性主要体现在三个方面:一是它的建立符合社会主义民主与法制建设的目的。这套工作机制充分体察了信访人心理,畅通了诉求渠道,给信访人一个对等、公平、公正、良性互动的平台,让信访人从心理上得到慰藉,从内容上得到申辩,从程序上得到公正,从结果上得到信服。这种倾听民意、尊重民权、法律上平等、公论是非、以案普法、依法治访的工作手段,符合社会主义民主与法制建设的目的,促进了民主法制进程。二是它建立在正当考虑的基础上,其动机具有正当性。涉诉信访听证调解机制,是在充分考虑现阶段涉法涉诉案件突出、信访人强烈要求公平、公正、社会要求和谐稳定的实际情况下而创建的,其出发点和归宿就是为了尊重实际、维护大局、服务大局、反映民声、体现民意、服务群众,以法律的方式妥善处理涉法涉诉、疑难信访问题,保护当事人的合法权益,维护社会的和谐稳定。三是它的建立合乎情理,即合乎国情、顺乎民意,有深厚的社会和群众基础。涉诉信访听证调解机制搭建了公民与国家机关平等对话、多方参与的平台,通过公开、公平、公正的听证程序和良好氛围,在事实清楚、案情明确、诉求得当的情况下,集参加听证各方之智慧,依法进行听证调解。将法与情融合在听证调解过程中,实现法与情、法与理的统一,使听证调解结果更容易被各方所接受。

二、涉诉信访听证机制的架构设计

为了保障涉诉信访听证调解机制达到预期效果,笔者认为需做好以下三项工作:

1、建立强有力的组织机构,为听证调解工作的顺利开展提供组织保障。涉诉信访工作涉及执法、司法等领域,涉及社会诸多方面,为了确保涉诉信访事项能够得到及时、有效的处理,必须建立由党委统一领导,主管领导牵头,政法各业务部门齐抓共管的强有力的组织机构。政法委是政法部门的领导机构,有组织与领导权威,由其分管领导担任涉诉信访听证调解领导组长,体现了政法委对此项工作的高度重视,有利于加强与有关部门的协作,副组长由信访局长、综治办主任以及公、检、法、司分管领导担任,有利于建立齐抓共管、各负其责的信访工作新格局。为了便于开展工作,领导组下设办公室,由综治办主任兼任办公室主任。同时,为不断完善涉诉信访听证调解机制,及时组织、协调、督导、落实听证调解活动和听证协议工作,还要在党委政法委设立涉诉信访听证调解督导组,政法委分管副书记任组长,下设听证调解组、案件督查组和信息材料组三个工作组各尽其职,各负其责。强有力的组织机构,为听证调解工作机制的运行提供了有力的组织保障。

2、制定科学配套的听证调解办法,为听证调解工作提供保障。听证调解是新时期解决涉诉信访问题的一项探索性工作,为了使其有章可循,必须制定科学配套的听证调解办法,明确以下问题:一是明确听证原则。听证原则是整个听证活动的灵魂。明确听证原则体现在两个方面:受理案件要遵循“反映由政法各部门单独办理的信访案件,分别由政法各部门单独受理;反映由两个以上政法部门办理的信访案件,由各级政法委信访部门受理”的原则。案件情况评议应按照“公开、公正、公平、高效”和“遵循法律,注重实效”的原则进行。二是明确听证范围。明确听证范围是降低信访成本,提高工作效率的基础。不是所有的案件都要通过听证解决,适用听证的案件包括以下八种情况:即“信访人对原办理机关已做出的处理决定或复查的意见不服,要求听证的;原办理机关认为原信访事项处理意见适用法律、法规、政策得当,但信访人仍然坚持信访的;上级信访部门或主管部门认为原单位处理不当,需要举行听证的;群体性上访,经多次处理仍未罢访,需要听证的;多次联名写信,经多次处理仍未罢访,需要举行听证的;对于可能出现大规模集体上访或有越级上访苗头,需要以听证方式化解的信访事项;情况复杂、处理有争议,需要举行听证的;本级或上级党政机关、信访工作机构认为需要举行听证的其它信访事项”等疑难、复杂、棘手案件类型。三是明确听证对象。对听证调解会主持人、听证人员以及专家组、法律顾问团、旁听人员要作出明确规定和具体要求。四是要明确听证程序。特别是对受理案件和召开听证调解会的方法、步骤,要有详细、具体、周密的程序规范,以便于信访调解人员具体操作和把握。

3、积极跟踪督办,为听证调解结论的落实提供有力保障。听证调解会是发现诉求疑点、查明事实真相,解决信访问题的重要环节,在整个听证调解制度运行过程中具有重要作用,但要真正解决问题,就必须在听证调解会后积极跟踪督办:对案情比较明确、已在听证调解会上达成调解协议的,会后应抓紧时间做好协议要求工作,保证其及时息诉罢访;对听证调解会信访人反映出来的问题疑点,会后要集中讨论,拿出具体办理方案,由听证召集部门督办解决;对听证中反映出来的办案问题,不轻易放过,由党委政法委牵头,组织、协调有关单位,抽调纪检、监察、信访工作人员组成专门工作组,进行专项调查。对办案单位、办案人员的办案过失,由办案单位给予依法解决,并对办案责任人给予相应处分;对已被明确纳入听证程序正待听证调解的案件诉求人,依然借故进行无理取闹或非正常到厦赴省进京闹访,或采取其他偏激方式乱访,影响信访程序或治安稳定的,根据具体情况依法予以教育或打击。

三、实施信访调解工作机制的现实意义

涉诉信访听证调解机制作为解决涉诉信访问题的有效方法,具有重要的现实意义。

1、有利于加强党对政法工作的领导。把党委政法委推向了调处信访案件的前台,担负起了协调组织的重要职能。通过这一平台,有利于把党对政法信访工作的方针政策贯彻到实际工作中,有利于党深入了解政法信访工作的现状,有利于把国家利益和人民利益有机地结合起来,有利于统筹安排、正确指导政法信访工作的成功开展,体现出党的领导在实际工作中所发挥的突出作用。

2、有利于有效化解矛盾,维护社会和谐稳定。涉诉信访听证调解机制,聚集了相关部门的主要领导、办案专家、权威学者、知名律师,“诊疗”涉诉信访“顽症”,为信访人员打开了一条“绿色”诉求大通道,满足了信访人员“唯上、唯大、唯权”解决诉求问题的心理,打破了“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的信访怪圈,形成了变过去信访人闹访为现在的主动约访,变过去被访单位单独接访为现在多个单位共同听访,变过去单一信访部门督办、催办为现在所有涉案部门共同参与解决涉诉信访案件的新格局。

3、有利于促进司法公正,维护法律的权威。涉诉信访听证调解工作必须以事实为依据,以法律、法规和政策作为听证调解标准。在听证调解会上,当事各方必须依照国家有关法律、法规和政策,提供相关证据。在听证过程中办案人必须公开案由、公开证据、公开辩审过程、公开裁量结果,对信访诉求给予充分答复。这个公开透明的过程是检验办案质量的平台,它迫使办案人员提高业务素质,司法公正,避免和减少信访诉累。这个公开透明的过程,也让参加者明案析情、以案说法、评判是非,让专家学者公开评说、评论、评判、解惑释疑、从而维护了法律的权威。

（翔安区人民政府法制办公室  曾国辉）

参考文献

[1] 赵凌.国内首份信访报告获高层重视[N].南方周末，2004 年第1 期.

[2] 徐建新.涉诉信访的现状及机制完善探讨[J].法律适用，2005 年第5 期.

[3] 陈雪梅.“问题化”之后的忧思 法院涉诉信访制度的利弊分析与进路选择[A].万鄂湘.公正司法与构建和谐社会[C].北京：人民法院出版社，2006年.

[4] 柯阳友、杨春艳.涉诉信访与涉诉、申请再审[J].河北大学成人教育学院学报，2007年第9期.

[5] 肖建国.民事诉讼程序价值论[C].北京：中国人民大学出版社，2000年.

[6] 肖扬主编.当代司法体制[C].北京：中国政法大学出版社1998年版.

[7] 梁玉霞.司法相关职务责任研究[C]. 北京：法律出版社2001年版.

[8] 季卫东.法治秩序的构建[C]. 北京：中国政法大学出版社1999年版.