涉诉信访不是制度上的专门概念和学术上的专门术语，它是最高人民法院2004年4月在全国涉诉信访工作会议上首次提出的，以与“涉法信访”相区别。涉诉信访专指那些应当被人民法院受理的纠纷或是已经进入诉讼、执行程序的案件中的利害关系人对法院的作为或不作为或是生效裁判，申请再审或是提出其它与人民法院审理案件有关的事项，依法由人民法院处理的活动【1：P115～117】涉法与涉诉不是并列关系，涉诉信访是涉法信访的一部分，概念大小的顺序依次是信访→涉法信访→涉诉信访。涉诉信访也不等同于申诉，它比申诉含义广，主体事项是申诉但不限于申诉，因为按照传统用法，申诉与申请再审同义。涉诉信访事项涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风、法官的工作态度与工作方法、司法礼仪等问题。当事人对法官违法犯罪的投诉、控告和检举行为，是非典型意义上的涉诉信访。质言之，涉诉信访是打破审判级别管辖或者职能管辖的与诉讼有关的申诉与控告，是以牺牲程序正义为前提对实体正义进行救济的制度设计。依据信访事项，它可以分为两大类四种，即针对裁判内容的信访和针对法官的信访，以前一种居多，或者两者兼而有之，具体为:(1)判决确实存在错误；(2)判决并无不当，只是当事人基于自身认识水平的限制不能认同判决的内容；(3) 当事人对法官的行为有意见，认为影响了案件的公正审理。（4）当事人无理缠诉。依据信访时间，案件审结后败诉方不服法院判决而提出信访是比较普遍的涉诉信访类型，但是近年来有了新的发展趋势，即案件还在诉讼中当事人就开始信访，目的是向法官施加压力，促使法官公正审判或者作出有利于自己的判决。如某县一正在审理的案件的当事人到省信访局，只是要求给他登记一下，再转达给办案法官，以使法官知道他“来过了”而“不敢乱判”。涉诉信访运行逻辑可以简单表达为:司法裁判→当事人不服→信访→司法权再次启动或者追究法官责任。涉诉信访类似于我国古代的直诉制度，即某些案情重大和冤抑莫伸者，可超出一般受诉官司范围和申诉程序，直接向最高统治者陈诉，它是一种与法定的复审复转制度相区别的非正常程序的申诉制度。涉诉信访本应是低廉的纠纷解决渠道，但现实中已经发生很大变异，变得比诉讼更昂贵。

涉诉信访的主要成因可归结为以下六个方面：（1）法院本身裁判纠纷的性质。法院事实上是各种社会矛盾的显示窗口，诉讼和审判活动把法院与法官牵涉其中，涉诉信访量大有一定的客观必然性。（2）我国行政体制、司法体制和信访体制上的原因。如法官任免机关和权力监督机关过分的个案干预，经费拨付机关的人情干预等，导致审判者屈从于地方利益和地方长官意志。另外还有信访机构履行职能不到位等。（3）正当法律程序的制度性不足。正当法律程序的功能主要在于两方面，一是防止司法专断和司法腐败，促使发现案件真相和准确适用法律，确保裁判公正无偏；二是以一种看得见的正义的程序，推导出一个正确的裁判结论，使当事人对该裁判结论心服口服。我国目前的诉讼法缺少正当法律程序所要求的许多基本制度，过多体现了“有错必纠”的实体正义原则，在刑事、民事和行政三大诉讼法上都规定了当事人可以到法院信访的条款，却没有必要的限制。这跟追求实体正义的立法理念有关，但无疑过于理想化了，成为程序制度上的重大缺陷，导致两方面的后果:一是当事人的权利义务经由终审判决仍然处于不确定状态，二是使当事人陷入无限地申诉和上访的怪圈。（4）非诉行政执行案件中行政矛盾的转移。政府在作出具体行政行为时，工作方法简单，引发矛盾。行政机关申请法院执行后，矛盾转移到法院。（5）法官能力、素质低下，裁判不公和司法腐败。（6）信访责任追究不当。上级对上访不加甄别地追究责任，或者进行违反司法规律与司法原则的干预，给基层法院领导和法官增添了心理压力。有信访迹象的案件，谁都不愿立、不愿管，造成新的立案难。即使立了案，为了不产生信访，一些法官在裁判时，不是以法律的公正性和案件的时效性作为第一考虑，而是把是否产生信访作为处理案件的主要标准，出现了久调不决、久执不结等不良现象。对信访案件的“特事特办”、“拿钱买稳定”等做法，则给了当事人“信访不信法”的不良导向。其因果关系可以表述为：不当追究→无原则让步（或者当事人有恃无恐）→侵蚀法治（制造新的不公平和诱发当事人过度期待）。

涉诉信访的权利救济功能本身就具有无法避免的缺陷，其最大的弊端在于非程序性和不确定性。它没有直接、具体的法律依据，《信访条例》对此只规定了职能管辖，缺乏一套清晰的、普遍适用的运作规则，实际支配这种救济行为的是一套因救济对象、救济目标、受理主体、时事政策甚至因运气而变动不居的东西。因此，信访不可能提供明确无疑和理性可预期的权利救济结果。

 

 

申诉难导致当事人转向信访，信访优先的政策更使信访量畸形增长，再审被频繁适用而导致终审不终，矫枉过正。申诉作为终审后的特别救济途径，被严格限制和谨慎对待是正常的，也就是说“申诉难”基本上是合理的。但是鉴于目前审判品质的相对低下，出于对实质正义和社会和谐的考虑，在相当长的一个历史阶段内，还是需要对申诉适当宽容，2008年新民事诉讼法规定的再审事由从五项情形具体化为十六项情形，就是这种指导思想的体现。不过对于宽严适度的把握确实考验决策者的能力，信访工作做得“越好”信访量越大已经是个不争的事实。对于“好”的评判标准遂成为焦点，应该是依法办事是非分明的“好”？还是“和为贵”无原则妥协的“好”？理论上无疑应该是前者，现实中因为急功近利而不幸沦为后者。轻易启动再审的弊端显而易见，在解决“申诉难”问题的同时，还必须顾及维护司法裁决的稳定性，否则罔论法治。法治的实现过程肯定要有痛苦有挣扎，不可能时时处处都和谐。再者说，和谐是“和而不同”，并不是“一团和气”，对于涉诉信访也不是“没有”就最好，而是总量适当、类型结构合理才最好，因为当事人不可能对审判者和审判结果百分之百满意，既然有信访这条路径就会有人走。我国诉讼法规定引起再审有三种途径，即当事人申请再审(申诉)、检察机关抗诉再审、法院依职权再审，其中当事人申诉是最为主要和常见的一种途径，并为另外两种途径提供材料来源。但对于再审的程序规定比较简略，存在不少弊端，如在主体、时间、次数、审级、理由等方面的无限制性，损害了裁判的既判力和应有的权威，导致了司法资源的浪费、诉讼秩序的混乱和诉讼效率的低下。

不加限制的涉诉信访带来了严重的后果:（1）销蚀了司法权。涉诉信访与法治之间存在悖论关系。涉诉信访是通过个人向司法机关的直接诉求来力图实现个案的公正，在追求实体正义时罔顾法治的要害所在——程序正义；它摆脱了法律的规范，却又不能克服诉讼的拖延之弊;它把救济的希望寄托在诸多偶然因素尤其是首长的指示上，强化了长官意志，扬人治抑法治，甚至可能造成干预司法的恶果；它在使权利得到部分救济的同时，又再生产出使其权利遭到压制或侵害的制度的合法性。涉诉信访与司法制度之间复杂的牵涉关系，导致其实际社会效果并不理想。【2：P10～12】面对信访的压力，法院办案要强调法律效果、政治效果的统一，这两种效果在终极意义上和理想状态下是一致的，但在复杂的现实中往往不一致，在宏观上长期考量上是一致的，而在微观上在个案的短期考量上也很可能是矛盾的。关键是在一时兼顾不了、冲突显著、必须舍弃一方的时候，究竟该舍弃谁?这是不容回避必须面对的问题。我们正在努力建设法治国家，这个大方向已经确定，那么首先要做的就是司法机关向法律理性的回归，不幸的是很多情况下审判者是用政治思维代替了法律思维而背离了自己的本质属性。法律在制定的过程中已经饱含了政治因素，完全没有必要要求司法机关与司法人员再做出法律之外的考量。即使确实有必要做某些善后，也不该审判者来担当，他们没有这份职责也没有多余的精力，他们的社会分工也要求他们必须超脱。这就像作为重大科研公关小组负责人的丁肇中教授，要求自己不请同事吃饭也不吃同事的饭，不跟同事有私人的接触，为的是在工作中能够不带感情色彩地对待每一个人。要想公正无偏必须保持距离，这是心理学规律。审判者作为法治社会的焦点所在，全社会都应该保障其忠于法律的大环境，而不是苛责他们兼顾这个兼顾那个。为了一时的社会效果而牺牲法律效果是舍本逐末。法官应以法律效果为前提，从争议的根本解决出发去考虑社会效果，而不是其他。（2）消解了司法权威。司法权威是法治权威即法律至上理念在司法领域的体现和延伸。司法权威要靠三个要素来保证，即体制要素、制度要素和人的要素，或者说是独立、程序和高水平的法官。面对涉诉信访的政治压力，“法官无上司”的法治原则不再有效。司法程序的正当性和安定性，生效判决的强行性和不可变更性发生了动摇。（3）诱导规避审判职能等不良行为。如立案控制，对于某些涉及国家政策变化、政府行为、法无明文规定等事项，如果立案时发现案件矛盾或许会激化而有信访的潜在可能时，即不予立案，回避责任。（4）耗费巨大的社会资源。一方面信访者由于各种原因一般都会经历“上访，失败，再上访，再失败”的恶性循环，信访在给他们带来希望的同时，也诱使他们把巨大的财力与精力投入其中，另一方面法院也要花费大量的人力、物力、财力来作说服、劝返与息诉工作。

 

 

（1）建立信访风险告知制度。一般来说信访成功率极低，根据中国社会科学院于建嵘博士的调查，通过上访解决问题的机率只有2%。应及早打消信访人不切实际的幻想，避免其付出巨大信访成本后骑虎难下。

（2）将涉诉信访纳入再审制度，兼顾解决“申诉难”与“终审不终”这对矛盾。经济法上有“公司面纱”之说，信访与申诉之间也有类似面纱，应当将判决生效后的信访纳入再审制度。实施新的《诉讼费用交纳》办法后，已经大大降低了当事人的诉讼成本。2008年新修定的《民事诉讼法》出台后，人民法院再审的立案标准既具体又比较低，有着严格的办案时限，同时，再审案件上提一级，可以充分保证当事人确实有理有据的错案得到高质量、确定性和及时的权利救济。完善再审制度的目的之一在于解决生效裁判的既判力受到严重冲击而缺乏终局性的问题。减少当事人对信访的依赖，也是重构当事人申请再审程序的一个关键。鉴于这两个问题的解决存在着内在的紧张或两难处境，当事人申请再审的程序设计需要照顾到各个方面，因此不宜过于粗放而应趋于细致精巧。把当事人针对生效裁判寻求救济的一部分行动“修整”或“驯化”为伴随着一整套程序性权利义务的法律行为，完全纳入诉讼制度框架内，从而与“涉诉”却又是“非诉讼”的申诉信访严格地区别开来。为了在保障当事人正当诉讼权利的同时又减少再审申请提起的随意性，应当贯彻“程序穷尽”的原则，根据不同事由对原审未上诉的当事人提出再审申请做适当限制。防止有的当事人不穷尽现有程序而依赖非常规程序带来的司法不经济问题。【4：P181～191】

（3）加强正当法律程序建设。诉讼程序的任务是提供一系列的事实认定规则和法律适用规则，并通过程序运作，来确定案件事实和准确适用法律。程序对于结果常常有决定性的作用。诉讼法的任务就是要建立一套靠得住的程序规则，以发现案件真相，并且要让人们确信，依据这一套程序规则发现的事实，就是案件真相。正当法律程序要求诉讼程序应当包含着独立的、不依附于实体法的正义价值，即程序正义。程序正义本身为案件的处理结果提供了正当性，只要是严格地遵循了该程序，任何结果都是可以接受的。诉讼程序实际上就是裁判结论所依据的“正确运算过程”，我国的诉讼缺少的就是这种正当法律程序。

（4）强化释明制度。当事人除了通过庭前证据交换制度保证和对方当事人进行诉讼信息的交流外，双方当事人和法官之间的纵向信息交流也需要一个制度加以保障，即释明制度。“释明权”又称为“阐明权”，最早出现于德国的民事诉讼法典中，是大陆法民事诉讼的概念，指在当事人的主张不明确、有矛盾，或者不清楚、不充分，而当事人认为自己提出的证据已经足够时，法官依据职权向当事人提出关于事实及法律上的质问或指示，让当事人排除有矛盾的主张，澄清不清楚的主张，补充不充分的证据的权能。释明制度的诉讼价值取向是公正和效率。

（5）对判决书说理性进行规范，并建立判决书全面公示制度。从裁判的正当化角度看，加强裁判文书的说理性是裁判文书自身应当具备的内容。程序公开的关键是判决理由的公开，即裁判文书应当写明法院对双方当事人所举证据的认定、采纳、排除的理由以及法律的适用。涉诉信访所反映的问题很大程度上是当事人与承办法官个人冲突与矛盾的体现，原因是勾通不畅，而详尽的说理性判决是弥补勾通不畅的最有效措施。而判决书全面公示是对审判者非常管用的无形监督。

（6）推行判后答疑制度，化解对立情绪。所谓判后答疑，是指判决生效后，如果当事人对裁判存有异议和疑问，原审法院有义务向来访的当事人进行解释和说明。判后答疑严格来说不是释明，但在审判过程中释明不够、裁判文书说理不足的情况下可以起到补充的作用。两者在功能上有一些相似，但存在时段不同，释明在判决之前，答疑在判决之后。释明是防患于未然，答疑是亡羊补牢。司法信任危机的成因有两个方面:一个是审判质量上的原因，另一个就是公众对司法的不适当期待。由于当事人的非法律思维方式所形成的对案件的认知造成了其诉求本身的非法律性。当事人对判决的不满是客观的、现实的和普遍存在的，而当事人的不满又主要来自于对判决的疑问得不到解释。判后答疑还应与规范宣判结合起来，纠正只判不宣，增加消解误会的环节。

（7）明确再审的标准和程序。具体包括以下几个方面:关于再审次数，我国现行的三大诉讼均未对再审次数做出明确规定，这就给当事人反复上访提供了制度上的空间。再审判决应当是终审判决，再审只有一次。关于再审审查，应设立再审前听证程序，由有经验、与案件审理无利害关系的法官并邀请专业人士组成再审案件审查小组，然后根据听证情况提交法院审判委员会决定是否再审。应充分贯彻公开原则、保障当事人权利原则、听证当事人处分权自治原则等。听证过程应贯彻简便、高效原则，以满足当事人解决问题的迫切心情。

（8）改革法院经费保障机制，各级法院经费实行由中央或省财政供给。经费来源是导致地方保护破坏法制统一的首要问题，把这作为司法体制改革的第一步，然后循序渐进，使审判者超脱出地方利益羁绊，增进国家范围内的法律信仰与和谐稳定。

 

1、柯阳友，杨春艳：涉诉信访与申诉、申请再审，河北大学成人教育学院学报，2007，第9卷第3期；

2、田晏：权利救济·司法理念·公民信访权——对涉诉信访的三维分析，黑龙江省政法管理干部学院学报，2006年第4期；

3、史东洋:涉诉信访的程序性设计，辽东学院学报，2006年　第1期；

4、王亚新：民事审判监督制度整体的程序设计——以《民事诉讼法修正案》为出发点，中国法学2007年第5期；

 

作者简介：祁雪瑞（1963--），女，河南滑县人，硕士，河南省社会科学院副研究员。