论文提要
    当前，居高难下的涉诉信访态势和个案平衡、特殊处理的行政化方式，已对人民法院发挥审判职能造成一定困扰，应当在加强工作机制研究、提高“解决”问题能力的同时，从法理上对涉诉信访的性质和成因作出“解释”与分析，从而为制度建设的合理性和有效性提供支撑。本文尝试从诉讼法理的角度，分析涉诉信访的法律定位，提出：求决类信访属于诉讼程序内的问题，但申诉除外，涉诉信访的产生是诉讼过程中审判权与诉权制约失衡的表现；在探讨诱发涉诉信访的制度性因素后，整合现有的相关改革设想，提出应强化程序内的诉 权保障，并对申诉权利滥用进行制约，在诉权与审判权共同作用的制度框架下逐步解决涉诉信访问题。

以下正文：
    引 言

    诉讼是各种权益诉求制度化表达的基本途径，但是，随着近年来大量社会矛盾进入司法渠道，针对人民法院裁判结果与司法行为的涉诉信访持续增多，使法院裁判的确定性受到挑战，并有司法问题信访化之虞。经过多年的综合治理，高位运行的信访态势虽然总体上企稳向好，但仍然是影响社会和谐稳定、困扰法院工作的突出问题。特别是部分信访案件长期游离于法定程序之外，采用个案平衡、特殊处理的行政化方式，不仅司法成本高昂、可持续性不足，从长远看也影响到司法审判在裁断是非、维护秩序等方面功能的发挥。如何认识和把握涉诉信访的法律定位，理清诉讼与信访制度的关系，并针对诱发涉诉信访的制度性因素加以分析研究，是建立公正高效权威的司法制度、从根本上化解涉诉信访必须面临的重要课题。

    围绕以上问题法院系统和学界展开了有益的探讨。 本文拟在前述研究的基础上，从诉讼学理的角度（主要是民事诉讼），探讨涉诉信访的法律定位、审判与信访两种制度的边界及相互关系，分析实践中引发涉诉信访的制度性障碍，进而提出相关的改革构想。

    一、涉诉信访的法律定位

    （一）法律问题，还是非法律问题？

    依照宪法对法院职权配置的规定，只有法律问题才属于审判权作用的范围。所谓法律问题，一般是指属于法律调整范围、能够纳入司法领域通过诉讼程序来解决的法律纠纷，既包括由于法律所确认的权利受到侵害或无法实现时提出的救济诉求，也包括需要并可能通过司法裁决作出判断的各种利益纷争 。涉诉信访是不是法律问题，取决于信访事项是否具有“诉讼性”，即“可诉性”和“可司法”。

    从现有的概念看，涉诉信访的基本内涵是指与某一具体诉讼案件相联系、要求人民法院完成某种诉讼行为的来信和来访。 由概念提出的背景可知，涉诉信访是为了与“大信访”格局下的行政信访及其他“涉法”部门的信访工作相区别而提出的，这种区别的主要依据，就在于信访诉求与具体诉讼案件和诉讼行为密不可分，具有“诉讼性”这一本质属性。由此，不仅使法院信访与其他部门信访区分开来，还进一步决定了涉诉信访的外延，从而将法院传统信访分解为法律问题与非法律问题：

    1.与具体诉讼案件相联系，并以请求人民法院实施一定诉讼行为为内容的信访事项。该类事项与保护当事人实体权益有关，涉及诉讼法意义上的“诉”，是有关诉权保障的请求，可概括为求决类信访，是真正意义上的涉诉信访。实践中一般包括：（1）要求起诉的告诉；（2）不服生效裁判的再审申请；（3）经过审查、复查后被驳回的申诉；（4）执行异议。

    上述信访事项中，告诉、再审申请、执行异议 具有“可诉性”，且有相应的诉讼程序保障，理应在法定程序内处理。申诉则已经穷尽了各种诉讼程序，是否还具有“可诉性”和“可司法”存在较大争议。

    2.与具体诉讼案件有联系，但不以启动司法程序为目标的信访事项。此类事项与保障当事人诉讼权利的司法行为有关，但与决定诉讼能否成立的诉权无关 ，因此，不具有诉讼的性质，可概括为投诉举报类信访，类似于行政信访，应当从通常泛指的涉诉信访中剥离出去。主要包括：针对审判效率、审判作风、不当司法行为、司法礼仪等非诉事项的情况反映、检举、控告。

    该类信访事项，虽然是法院信访工作中不容忽视的方面，但一般经受理能够化解，或者移交其他部门处理，对法院压力相对较轻 。

    从以上概念分析看，求决类信访具有“诉讼性”，属于法律问题，而投诉举报类信访仅与司法行为有关，不属于法律问题。

    （二）诉讼程序内的问题，还是诉讼程序外的问题？

    诉讼程序是解决法律讼争的常规方式。在诉讼程序的启动、发展和终结过程中，审判权与诉权构成贯穿其中的一对权利，诉权依赖于审判权，审判权应当保障诉权 ，审判权与诉权的共同作用，推动诉讼程序的发展和裁判结果的形成。无论审判权还是诉权的行使，都不具有随意自行选择的空间，而必须遵循程序法的规定。审判权与诉权制约失衡是导致制度失灵、形成信访的重要原因。即：

    如果审判权缺乏诉权的制约，未能担负起保障诉权的职责，就可能使本应在诉讼程序内正常解决的“诉”，通过程序外各种渠道，以“访”的形式出现，进而与程序内的运行方式发生冲突。例如，要求起诉、申请再审、执行异议的信访，虽然在形式上表现为“访”，内容则是要求诉权能够得到具体行使和有效保护，性质上属于行使诉权的诉讼行为。其起诉权、再审申请权、执行异议权已由诉讼法明确规定，应当在诉讼程序内保障实现。

    同样，如果诉权缺乏审判权的制约，在获得法定的程序保障后不能自我归责，在诉讼终结后依然反复使用，甚至通过“访”的渠道向审判权施压，则很难分清是诉讼程序内外的问题。例如，经过审查、复查后被驳回、依相同事由再次提出的申诉。

    其实，申诉的程序地位本来是清楚的。在民诉法试行期间，申诉属于诉讼程序内的审判制度，对申诉的复查是法院提起审判监督程序的重要环节；民诉法正式实施后，申诉在诉讼程序内的地位被申请再审取代，成为当事人在程序外对生效裁判提出异议的渠道。由于立法规定申请再审只是引起审判监督的方式之一，同时还存在法院依职权提起再审、检察院抗诉等渠道，而申诉没有时间、次数、受理机关、案件种类等限制，于是又通过各种监督渠道返回诉讼程序之内，形成与再审程序相互交织、并存的局面。

    可见，审判权与诉权能否相互制约，是诉讼程序内防止因“诉”致“访”的关键。审判权滥用，本应在诉讼程序内处理的要求起诉、申请再审、执行异议等信访就难以避免；诉权滥用，申诉信访就会游走程序内外，难以锁定在诉讼程序内加以解决。

    （三）可司法解决的问题，还是司法难以解决的问题？

    当前司法实践中，申诉是涉诉信访的主体部分。从立法沿革可知，对生效裁判不服提出申诉并非新的问题，而是有着深厚传统和习惯渊源的历史现象，只不过在当今社会转型、利益冲突加剧的背景下，既有问题更加突出、扩散范围更加广泛，既有制度面临的挑战更加严峻。能否通过司法审判化解申诉信访，不仅需要司法自身的努力，更需要其他权力机关和社会各方面的协同配合。依靠司法制度改革化解申诉信访，主要面临以下问题： 

    首先，三大诉讼法至今仍保留申诉规定，如果严格按照“权利法定”，申诉权实际上仍有其法律地位 。虽然民诉法在1991年修订时有以“申请再审”取代“申诉”的意图 ，但修订后第一百一十一条仍然出现“按照申诉处理”字句，没有把当事人对原生效裁判的不服声请全部纳入到诉讼程序中解决，并且由于审查程序规则的缺失，司法实践中两者基本处于同等地位；2007年民诉法修正案虽然对再审申请权利进行诉权化改造，但仍然没有直接规定当事人不得再次以相同事由申请再审，有关司法解释草案一度试图对此申请规定“不予受理”，最终还是改为“可以按申诉处理” 。 

    其次，对宪法规定的申诉权与诉讼法中的申诉权利界定不清。笔者认为，不能从宪法规定中当然引申出诉讼法对申诉的保留，是对宪法政治性权利的落实和保护。宪法关于申诉权的规定，可以解释为两种不同性质的权利，一种是政治参与、民主监督的政治性权利，另一种是公民立足于保护自身合法权益而进行投诉的法律意义上的权利。前者“可视为实体性权利”，应通过宪法权利保障程序救济，不属法院主管；后者属于程序性权利，即一种“获得权利救济的权利” ，在诉讼法中已被具体化为诉权和各种诉讼权利。因此，诉讼法上申诉权的依据，是来自宪法上法律意义的申诉权，而非政治参与、民主监督方面的政治性权利。

    第三，申诉权利的存在违反法理和审判权设置的目的，而且与再审制度冲突。依照“一事不再理”的法理规则，诉权通常仅可作一次行使，并随着程序的展开而消耗，直至程序穷尽而归于消灭 。裁判一经确定，该案件的诉权即消灭。从审判权设置的目的看，审判权既是为了当事人的利益，也是为了维护国家和社会公共利益，包括法律和诉讼程序的安定性。法院裁判作为当事人和法院共同作用的结果，无论是法院还是当事人等，都应当尊重。当然，申请再审是法定例外，但是如果就同一事由反复行使，也是与其例外性、有限性的程序性质相背离的。此外，申诉与再审制度都是由当事人提出，针对法院生效裁判，并且目的都是通过再审程序纠正司法错误，因此，在诉讼法上没有必要区分再审和申诉，应当统一归入再审出程序 。

    二、诉讼制度与信访制度的关系

    （一）司法职能的有限性与涉诉信访

    审判权行使的重要方式是对纠纷作出裁判。所谓裁判，“裁”是一刀两断地解决，“判”是作出辨别是非的评价、判断 。裁判以外，对权利的设定与配置，以及为权利的实现排除障碍和提供条件，一般属于立法和行政的范畴。然而，由于立法的相对滞后，行政解决纠纷机制的萎缩，以及社会公众利益诉求的宽泛性，司法职能有限性的问题越来越突出。

    首先，明确具体的法律规范是司法裁判的关键。由于社会的急剧变革，加剧了立法的滞后性，一定程度上限制了审判功能的发挥。如立法缺失、立法层次较低，不能满足审判需要；法律规范过于原则，内容歧义，导致裁判尺度不一；规范之间发生冲突或者与实践脱节。以上法律适用的新情况新问题，导致实践中存在着不敢判决、不敢说理、任意裁判或同案异判等现象，对涉诉信访问题的产生起了一定作用。

    其次，涉诉信访问题一定程度上也是社会治理失调的反映，部分与行政机关、基层政府解纷能力下降有关 。实践中所反映的问题大多属于社会变革引发的利益冲突，而不单单限于个体性利益矛盾。一方面，纠纷双方在自身利益最大化的追求下，依靠思想教育或疏导解决纠纷的难度越来越大；另一方面，案件均起因于政策性问题，是政策形成过程中的社会冲突，本应由政府职能部门处理但没有得到处理。在利益诉求的宽泛性与法院职能的有限性等综合因素作用下，涉诉信访大量产生。信访人表面上是在追究案件是否公正，实际是希望通过信访解决住房、就业、福利待遇等生存问题，而这一社会救助和保障责任，已经超出了司法的职能和责任范围。

    （二）信访解决方式引发的现实问题

    信访制度的范围一般仅限于行政信访，但是由于涉诉信访的现实存在与“大信访”治理格局的现实需求，使得涉诉信访案件纳入到综合治理的信访渠道。综合治理的“大信访”格局，在弥补司法功能有限、司法资源匮乏以及司法能力不足等方面，确实起到了法院自身努力而难以达到的效果，是非常时期的非常措施。但是从科学发展的角度，必须对信访解决方式引发的问题给予足够认识：

     1.不分层级“接访、交办”涉诉信访案件导致的“信上不信下”现象增多。上访人特别是上访老户对办案法院或已对信访问题做出过处理的单位缺乏信任感，信访过程中逐步走向“信上不信下”，信访部门级别逐步升高，向党委、人大、政协等多个部门申告的现象普遍存在。而上级部门或因受各种因素限制，不可能对每起案件都进行复查，或者由于不能越过权限干涉司法，于是接访后转办、交办成为重要的处理方式。

    信访的向上集中，表明信访人对下级机关特别是基层组织信任的丧失，和对上级机关寄予信任与希望。但是，如果信访人在上级机关上访后问题不能得到解决，而只是交办或转办，其失望之余对中央权威的认同也可能会逐步下降。长此以往，进京上访有成为中央权威流失的渠道。

    2.在信访随意性与裁判既判力冲突的博弈过程中，司法权威受到消解和冲击。涉诉信访起因于诉讼，表象是当事人对审理过程或裁判结果不满意，实质是其利益诉求所致。从诉讼到信访，一些在裁判过程中无法表达的利益诉求逐渐被提出并与其诉讼请求混杂起来，本来明确、具体、针对相对人的诉讼请求逐渐膨胀、异化，偏离起诉或申诉目的，但最终却要求政府和法院来予以满足。对于信访人来说，启动信访没有任何限制，或许还能达到改变或变相改变生效裁判的目的，因此成为其利益表达的理性选择。人民法院一方面必须妥善处置上访人可随意启动的信访，一方面又必须维护程序性裁判的权威，陷入两难而极为被动，有时只能回避已发生效力的裁判，不再辨析法律问题，实行个案平衡。

    3.对信访人的倾斜保障使诉讼结构失衡，动摇既有纠纷解决体制。对息访目标的追求，使法官在裁判或做息访工作时必须考虑是否会导致信访或其他潜在的不稳定因素，尤其在重大会议、政治活动期间，裁判难度加大，难以及时审结。由于上访的现实存在与潜在风险，审判权对诉权的保障得到重视，一方面对纠纷解决产生正面影响，但另一方面，部分信访缺乏理性和限制，使法官维持中立地位的难度加大，有时甚至需要在某些方面“妥协”或“主动应对”，而如果另一方当事人也加入信访，裁判更加困难。对信访人的倾斜保障，悄然打破了双方当事人的平等地位，平衡的诉讼结构发生动摇。

    此外，在社会矛盾多元纠纷解决机制中，诉讼与人民调解、仲裁等都是被作为第三方解决模式而设计的，诉讼对其他纠纷解决机制具有监督与支持的作用。诉讼制度功能的弱化，对整个纠纷解决机制带来的负面影响也不容低估。

    （三）信访解决方式诉讼制度的冲突

    司法与信访都是当前权利救济与纠纷解决的机制，前者是诉讼解决，后者是非诉讼或诉讼外解决。在多元化纠纷解决机制中，诉讼解决绝不排除其他诉讼外纠纷解决渠道，但是，涉诉信访工作与行政信访救济不同，基本上是为了平息已经穷尽诉讼程序、通过其他监督渠道返回或试图返回诉讼程序的诉求所从事的活动。因此，本质上是在诉讼程序外对诉权的再救济，与诉讼制度是同一职能下两种不同的工作机制，只不过由于缺乏规范指引和诉求是否合理的辨识标准及程序，在规范性、程序性、确定性上有所欠缺。实践中除了部分案件能够重回诉讼程序，通常需要辅以诉讼之外的手段才可能解决。

    近年来，信访解决方式在对监督审判权正当行使、民意沟通和信息传递甚或纠纷处理等方面，发挥了独特而重要的作用。但是，信访活动作为信访人行使权利的载体，本身没有独特的内容，不能称之为权利，所谓的“信访权”实际只是对各种既定权利的笼统表述。以笼而统之、不加区别的方式构建信访救济机制，必然与信访所行使的某种既定权利的救济机制发生重叠和碰撞，其结果不仅难以保证制度之间的和谐共融，还势必增加制度运行的成本和难度，动摇相关机制的正当性与权威性。 调和信访与其他权利救济机制间的冲突，关键在于结合具体信访行为，合理界定作用范围，使既存的、常规的权利保障和救济机制切实有效地发挥作用。

    涉诉信访问题的凸显，显示出现行司法救济机制存在不足，特别是申诉信访引发的终审不终、再审特殊程序普通化，应当成为制度改革的重点。从长远看，预防和减少涉诉信访的根本途径，只能是建立起公正高效权威的社会主义司法制度。实践表明，绝对的公正只是一种理想的状态，任何司法制度都不能保证其审理的全部案件完全正确。作为社会公正的最后一道防线，在司法之后不应当再有任何最后，否则会导致国家权力运作流程的紊乱和错序。

    三、诉讼程序制度中引发涉诉信访的主要问题

    （一）立案审查制度不能够充分保障诉权的行使

    我国宪法没有把诉权提升为一种宪法性权利，诉讼法则把案件是否可诉的决定权赋予法院，由法院依职权审查的方式来识别。诉权的行使要受诉讼法和法官自由裁量权的拘束，而不是只要符合法定条件，便产生相应的法律效果，由此，对诉权的保障产生不利影响。

    首先，可诉范围受到局限。有些应当受理的案件受行政法规或政策规定的限制无法立案：行政诉讼的受案范围不包括抽象行政行为；一些新兴纠纷出现，其权利往往无法从实体法的权利体系中找到相应的规范，各地做法不一；特别是，“属人民法院主管”的条文弹性很大，法院在各种因素压力包括非法律因素的影响下，往往以该条款为拒绝受理的重要依据。

    其次，起诉条件较为严格。如要求当事人与案件有直接的利害关系，排除了遗产管理人、清算组织等非利害关系人提起诉讼的可能性；要求有明确的事实与理由，但对事实和理由的主张什么程度才符合条件，没有细化的法定依据，审查认定的随意性、主观性很大，使一些符合起诉条件的案件被拒绝之门外。

    第三，法院司法功能弱化。受案范围的限制已经表明，司法并非纠纷的最终解决方式。事实上，许多深层次社会矛盾和冲突集中到法院，由于缺乏可资具体操作的法律法规，而且行政强制手段也未能解决，因此，超出法院目前的地位和能力范围 ，法院常常采取“暂不受理”的方式，回避案件受理。当然，也有法院只是简单地告知当事人该案不属法院主管，而不作书面裁定，致使当事人不能通过诉讼制度寻求解决，引发信访。

    （二）审级制度不适应纠纷解决的现实需要

    我国“两审终审制为原则，审判监督程序为补充”的审级制度确立于1954年《法院组织法》，随着案件数量巨增和群众对司法公正需求的提高，二审终审制权威性不足的问题越发凸显。于是，审判监督程序被频繁适用，由“补充”性质异化为事实上的“三审”，“上诉程序功能萎缩，审判监督程序亢奋” ，导致终审不终。

    审判监督程序是为纠正生效裁判错误而进行事后救济的特殊程序，将两审终审制与审判监督程序捆绑在一起有以下缺陷：一是使审判监督程序的事后救济功能成为两审终审制度运行的保障甚至前提，上下级法院之间权力的监督制约建立在诉讼程序之后和审级制度之外，因而程序内制约机制不健全，不利于及时纠正司法错误；二是审判监督程序重在纠错，大量终审判决进入审判监督程序容易给人以误导，且再审立案条件宽松，实际上把所有终审判决都置于“例外”程序的潜在攻击之下 ，放大了公众对司法不公的误解；三是审判监督程序虽然赋予了当事人申请再审的权利，但毕竟还存在依托公权力的途径，还需要经过审查阶段，不如上诉权所受到的程序保障充分。

    （三）再审程序启动随意

    当前绝大多数的涉诉信访都表现为不服生效裁判的申诉，而实践中真正因为司法错误而必须改判的数量，并没有与涉诉信访的增长比例成正相关。在现行再审制度下，似乎人民法院作出的任何生效裁判均可受到申诉的质疑，无论生效裁判由哪一级法院作出，无论生效裁判已作出多长时间，也无论已经作出的生效裁判经过多少次的再审和反复的处理，当事人依然可以缠诉不止 。由此不仅损害了终审裁判的权威性，混淆了通常审判程序与再审程序的法律性质，也使原本作为国家化解矛盾、平息争端、维护稳定的司法职能受到严重制约。如何在回应群众的申诉与维护司法终审权之间寻找到最佳结合点，有效遏制“不服即申、越级上访、缠访闹访”等观念和倾向，是诉讼制度改革的主要使命。

    四、路径选择选择与改革构想

    （一）把握现实与可能，稳妥处理改革面对的复杂局面

    一是畅通表达渠道和维护党的权威之间的关系。完善涉诉信访工作机制，既要看到涉诉信访短期内大量发生带来的巨大社会压力，也要承认涉诉信访在加强人民法院与群众关系、反映审判工作情况和疏导不稳定因素方面发挥的作用。在畅通信访表达渠道的同时，可以参照诉讼法的做法，强调信访的主管与级别、地域管辖问题，将涉诉信访工作的重心逐步向与案件联系更加密切、最终落实问题解决的基层转移，减轻中央机关的压力，扭转类似“只有上级才能解决问题”“只有进京才能解决问题”的想法，切实维护上级的权威。

    二是维护司法权威和解决实际问题的关系。涉诉信访案件往往涉及社会转型期间的政策性问题或利益分配问题，在息访过程中，解决上访人实际困难也成为工作重点。很多上访诉求本身不属于或不宜于法院主管或管辖，法制建设及司法能力的现状，也决定了法院不可能包揽全部纠纷解决。加强多元化纠纷解决机制建设，诉访分离和加强社会保障制度建设是有益的选择。

    三是集中治理和长久治理的关系。解决涉诉信访问题，既要立足现在，也要着眼长远。集中治理模式在解决重点案件、短期内遏制增长态势等方面具有优势，在涉诉信访高位运行情况下是现实可行的。但从维护执政地位、建设法治国家的长远角度看，则必须着力于制度化和规范化建设。从集中治理走向制度化、规范化是一个渐进的过程，人民法院在做好审判工作，加强源头预防的同时，探索诉访分离、规范信访秩序等工作机制是必要的。

    （二）以审判权与诉权制衡为目标，完善相关诉讼程序制度

    1.着力构建多元化纠纷解决机制，实现诉讼程序与非诉讼程序的合理分流。
司法功能的局限决定了法院主管范围不能脱离法律和实际超前扩大，因此，应当构建多元化纠纷解决机制实现案件合理分流。特别是应加强行政性或专门性纠纷处理机制的建设，设置劳动争议、医疗纠纷、环境纠纷、产品质量纠纷等专门性纠纷处理机制，并作为诉讼程序的前置程序；强化社会组织和团体在纠纷解决中的作用，建立健全各种民间自治性组织、行业自治性组织和其他新型调解组织；探索诉讼途径与行政调处、社会组织和团体调解相补充、相衔接、相配合的纠纷解决渠道，将社会调解组织，特是行业自治性组织和其他新型调解组织引入法院。

    2.重构审级制度。

    民诉法修改后，再审案件的管辖上提一级，经再审事由审查后，上级法院可以指定下级法院再审，而指定再审的案件随着上级法院工作量的稳定，应越来越倾向于事实认定错误的案件。联系到审判监督程序频繁开启，暂时不可能消退的情势，建议顺势将现行的审判监督程序转制为三审制。

    转制后，目前已经形成的审判格局没有任何变化，但是，第一，实现了纠错职能由程序外向程序内的转移，与再审程序脱钩后，为再审之诉的进一步改革奠定了基础；第二，由于法律对上诉权的保障优于目前的申请再审权利，因而，诉权的程序保障得到强化，形成权利对权力的制约而非对权力的依赖；第 三，法院内逐渐形成事实审与法律审的职能分工，上级法院法律指导功能加强，逐渐过渡到只审理有重大法律意义的案件，从而发挥统一司法尺度、提升司法品质的作用。

    配合审级制度改革，要加强一、二审的事实审功能，增加审前证据开示程序，让案件事实尽早固定，为纠纷的合意解决或当事人对程序行为的自我归责创造条件；在当事人自主选择速裁程序、实现案件分流的基础上，放宽普通案件的审限，避免案件草率出手，为案件质量打下坚实基础。

    3.建立严格的再审制度。

    随着诉讼外多元纠纷解决机制、程序内审前证据开示制度以及三审制的建立，诉权已经过多重诉讼程序的保障，其申请再审权利也将随着程序的展开而受到约束。因此，再审权利只能行使一次，其他公权力的依托也应被取消，反复申诉至少应在法律意义上随着诉权的消灭而不复存在。至于其政治性的申诉权，应当通过宪法权利保障制度实现。

    4.建立涉诉信访终结机制。

    立法修改前建立涉诉信访案件终结的过渡机制,对目前的涉诉信访案件,甄别复查后作出终结性意见，当事人以同一事实、理由又继续申诉的法院不予办理。甄别复查程序，一般应按照申请再审审查程序组成合议庭，采用调卷审查、听证等方式。案件终结性意见由高级法院作出，或中级法院报高级法院审核作出。终结性意见做出后，信访人继续信访的，人民法院不再登记、接访。其困难救助、安抚稳控工作应由职能部门和基层政府开展。对经过最终处理程序做出处理决定的，任何机关不再受理。

    结语

    审判权与诉权的协调、平衡，是诉讼制度发展与变革的动力和主题，也是治理涉诉信访的根本途径。从诉讼制度的角度看，涉诉信访产生于审判权与诉权的制约失衡，其治理也应当围绕保障二者的协调运行而展开。权力和权利只有在诉讼程序内得到切实保障和制约，涉诉信访问题才可能在制度范围内逐步解决。