涉法涉诉信访工作是新时期信访工作的重要组成部分，有效解决这部分信访问题，对于推进司法公正，化解矛盾纠纷，维护和谐稳定具有重要意义。然而，从目前整体工作形势看，涉法涉诉信访工作秩序正面临严峻挑战，缠访、闹访、越级访等非正常上访问题日渐增多，非法聚集、围堵、冲击党政机关等违法违规行为不断发生，并有愈演愈烈之势，据不完全统计，仅2008年一年，我县涉法涉诉信访工作中发生的无理缠访、越级访、闹访等非正常上访问题就占全部涉法涉诉信访案件的40%。与之不协调的是，目前我国对非正常访尚无明确的法律处罚依据，《信访条例》和《治安处理法》中仅就部分行为作了列举，可操作性较弱。认真解决这一问题，通过深入基层，与部分政法机关干部和干警座谈讨论；走访群众，与部分涉法上访人当事人沟通交流；回顾反思，总结近年来处理涉法涉诉信访问题的经验教训，对我县涉法涉诉非正常访行为的表现形式及成因进行了深入调研，提出了解决问题的对策措施。

一、非正常上访的行为的表现形式和危害

（一）违法扰乱信访秩序。在涉法上访中，一些当事人违反国家法律法规及行政规章有关规定，对国家形象及利益、集体利益及其他公民合法权益构成不利影响或对国家机关工作秩序、社会公共秩序、公民正常的生产秩序造成妨害。比如，一些当事人在信访场所或其他公共场合公然辱骂、殴打工作人员；聚众围堵、冲击国家机关；违法集会、游行；向境内外媒体或者各类组织发布有关信访事项的虚假信息，诽谤国家机关及其工作人员；拦截公务用车，堵塞道路，妨碍交通管理秩序；以自残、自杀相要挟，逼迫有关单位满足其信访要求；以进入居所或者其他方式干扰国家机关工作人员正常生活等等。

（二）无理缠访。这部分上访者多半不会采取过激甚至违法手段扰乱信访秩序，但是他们怀有一种“不达目的誓不罢休”的“信访愚公”精神，尽管所反映的问题已经得到了依法解决和合理答复，但只要不能满足其要求，就会一而再、再而三的到各级信访部门上访告

状，甚至把上访当成了职业。其表现形式主要有赖访、困访、跟访和怨访四种。

（三）越级上访。一些上访人不到有管辖权的基层执法部门上访，而是到该部门的上级部门或上级党委、政府直至中央上访。其目的就是希望引起上级部门和有关领导重视，给办案单位施加压力，迫使办案单位满足其要求。越级上访行为与无理缠访往往结伴而生，多数缠访者都有过越级进京上访经历，其表现形式也同缠访问题极为相似。

二、非正常上访行为的成因

（一）信访人主观因素。一是个人主义极度膨胀。一方面，一切以个人得失为标准，对于于己不利的观点和要求不论是否合理合法均不接受。另一方面，有的非正常上访人，起初确实有理，担当其诉求在党委、政府帮助下得以解决，本人的利益得到了维护，随后贪欲开始膨胀，企图利用上访得到更多的利益，最终由有理访变成了无理非正常访。二是法制观念淡薄。目无法纪是非正常访者共同特征。此类人群多数文化水平低，法制观念淡薄。对于政法机关依法作出的处理决定难以理解，对于办案人对其进行的法律宣讲、解释置若罔闻。无视信访法律法规对信访程序做出的规定，不按照规定程序和方式上访，采用无理取闹的种种手段要挟各级组织，给党和政府施压。三是思想认识偏激。不能正确看待对于自身不利得事情，片面夸大社会的阴暗面，毫无根据地认为司法机关其工作人员腐败不公，对案件处理结果稍有不满就胡乱猜测，仅凭个人臆断或道听途说就上访告状。四是“清官”情结。传统的思维习惯使得百姓更倾向于找政府、找领导，通过行政命令的途径来解决诉求，而不习惯于通过司法途径加以解决。即便到法院打官司，如果感觉裁判结果不公，即使该裁判已生效，也会到党委或行政机关去申诉和上访，企望遇到一位英明的领导作出“正确”的批示，改变法院已经生效的判决。而如果法院的生效判决果真在该“清官”干预下变成了结果，则涉诉当事人尝到了甜头，又会激励更多的当事人前赴后继不断上访申诉。这样就会形成“当事人上访—‘清官’干预—法院改判—当事人上访……”的信访不信法的恶性循环。

（二）信访工作客观因素。第一，对非正常访行为缺乏有效的约束机制。一是“终审不终”问题导致当事人反复上访、缠访。二是对于不构成违法的缠访、闹访、越级访行为如何处理，我国现行法律尚无明确规定，给非正常上访行为提供了可乘之机。三是监督多元化的负效应。第二，上级多方交办并且把关不严，导致信访问题久拖难决。除了各级政法部门外，各级党委、人大、政府等部门都在接待受理涉法涉诉信访案件。这些部门接访之后，大都直接将案件以分流、交办、督办等形式交由具有管辖权的各级政法部门处理，对于案件办理过程的监督往往局限于听汇报，既没有直接处理的全力，也没有严格的工作程序和责任。第三，信访重压之下基层无奈向上访人妥协，助长了上访势头。由于上级部门的重视，不断向下级部门施压，部分案件具体情况，笼统要求其必须将信访总量控制在一定范围内，或者必须在规定期限内结案息访等，导致基层部门信访压力骤增。第四，只求一时稳控，从根本上解决问题措施不足。一遇有重大会议活动，各地、各部门迫于工作压力，往往投入人力、物力财力将上访人从北京或省里接回稳控在当地，却缺乏进一步化解矛盾的有效办法和措施，仅仅是为了接访而接访，而不是为了解决问题而接访。

三、处理非正常上访行为的对策

解决非正常访问题，规范信访秩序，必须坚持标本兼治、多措并举。

（一）依法严肃处置违法扰乱信访秩序行为。工作中要注重把握四个原则：一是合法性原则。对于违法扰乱信访秩序者，要严格按照有关法律法规和行政规章进行处置，特别是要注意避免出现变相非法拘禁行为，损害上访群众合法权益。二是初犯从轻处置原则。对初犯、情节轻微、危害不大或悔过态度较好的，重在教育，适度从轻。三是无理访从重处置原则。对无理访的累犯、性质恶劣、危害较大以及屡教不改的，坚决依法从重处罚，并视情在媒体上公开曝光，起到警示作用。四是严重违法闹访行为不问事由原则。对于严重违法扰乱信访秩序行为，不论是否属于有理上访，一律先依法处理，再解决问题。

（二）调整确立效率与公平并重的涉法涉诉信访工作流程。在接处访方面确立坚持以下三个原则：一是司法优先原则。对于司法程序已经终结、法律文书已经生效的案件，或可以通过司法程序解决而当事人怠于行使权利的上访案件，各级信访工作人员除告知上访人应当采取何种法律措施维护自身权益外，不应受理其上访诉求，但控告司法人员执法过程中违法违纪问题除外。二是初访负责原则。信访工作人员对于初访案件不能只限于简单受理、交办，要认真登记建立上

访人档案，并充分了解案情，督促责任部门抓紧办理或报告案件处理情况。要建立“谁负责督办，谁受理案件，谁负责答复”的制度，增强信访工作人员的责任意识。三是合力终结原则。对于已经由信访部门做出合理答复并结案的，就同一案件同一事实反复上访的，信访部门不重复交办。此外，应建立区域性信访网络平台，实现信访信息资源共享。

（三）强化处理涉法涉诉信访问题的法律制度建设。规范涉法涉诉信访秩序的关键在于制度建设，应当通过不断完善相关法律法规和规章，逐步建立起一套完备的涉法涉诉信访制度体系，明确规定各方权利义务，落实工作程序规范化。当前，要通过法律制度建设，就要明确、解决以下五个问题：①越级上访违法；②非法律程序违法；③统一处罚标准；④强制法律教育；⑤把稳控纳入法律范畴。

（四）推进司法文书说理式改革，强化源头治访。作为最终的裁决机关，司法的权威和公众对司法的信任，是通过或者主要是通过法院的裁判文书实现的。裁判书应该是司法机关、司法人员与民众交流并取得民众信任的工具，这应该是裁判文书的基本功能。如果公众不能够通过裁判书看到法官的公正，不能够通过裁判文书了解到法官之所以如此判决的道理，即便是面对正确的判决，因为不了解、不理解，公众也会对法官的公正表示怀疑，对判决结果进行猜测，渐渐的失去对司法的信任。判决说理式改革的关键在于在判决书中腰充分阐释法官在作出裁决时的全部思维活动，使阅读者得以充分了解法官缘何采信某一证据或不予采信某一证据，因何种原因肯定一方当事人而否定另一方当事人，因哪些依据决定数量、金额、刑期的多少等等，凡是对当事人的实体和程序权利产生或可能产生影响的因素，在判决书中都必须予以体现。同时，说理式裁判书改革应当在政法系统推广，除了法院，对于检察院、公安机关作出的影响当事人程序和实体权利的一切法律文书，包括批准或不批准逮捕决定书、不起诉决定书、拘留决定书、罚款决定书等等，都应当采取说理式形式，减少当事人因不理解、不了解而产生不信任或不满情绪。