一、“三个分立”出台的背景及理论意义

    “立审分立”是“三个分立”的重要内容之一，它是随着审判工作的发展而产生的。改革开放前，人民法院实行的是自收自审自执的审判体制，这种审判体系的最大弊端是审判权的高度集中及审判权与法院其他性质权力的混杂不分，审判权缺乏内部制约机制，不符合权力分别行使的规律。这种体制在案件数量不多、群众诉讼意识不强的改革开放初期，其弊端并没有完全暴露出来，但随着改革开放的深入，国家和社会经济的发展及法制建设的完善，经济纠纷案件大量涌现，标的额越来越大，受当时物质利益的驱动，加之当时又没有科学、完善的法院内部管理体制及制约机制，出现了法院乱收案、乱收费，群众告状难、申诉难、执行难等审判秩序混乱的现象，其实质是法院审判权、执行权、监督权行使上的无序、失调及缺乏监督，这严重影响了法律的权威和法院的司法形象。为适应新形势的发展，迫切需要对法院内部的审判权、执行权、监督权进行重新调整和设置，这就出现了立、审、监、执分开行使的要求，即“三个分立”。“三个分立”按照诉讼进行的不同阶段和程序特点，将本来相互衔接和一体的审判权、执行权、监督权，通过适当的纵向分割，使法院内部形成权力行使上的相互监督和制约关系，最终达到权力行使的廉洁、高效、有序。法院的司法权属于国家权力，其同样表现出权力行使上的共性，即任何权力如果失去监督，都会产生腐败，在立审执监一体化的审判体制下的种种现象与问题， 也是一种权力行使上的异化。可以说，“三个分立”的改革是我国法院根据我国国情及司法权力的运作规律，为防止司法权运行中的异化而进行的富有中国特色的探索，是审判体制改革的重要依托。

    “立审分立”是“三个分立”的内容之一，完全意义上的“立审分立”包括一、二审案件的立审分离，也包括再审案件的立审分离，同时包括执行案件的立执分离。这对贯彻“三个分立”，解决告状难、申诉难、执行难的问题，起着重要作用。立审分立不彻底，上述问题就不能彻底解决，“三个分立”的效果就会打折扣。

    二、“三个分立”与审判流程管理

    “三个分立”将法院审判工作不同性质、不同阶段的权力分开行使，形成了权力之间相互监督、相互制约的关系，可以有效地保障权力行使的廉洁性，达到公正司法的目的。但权力的分割、制约，必然影响权力行使的效率，使司法效率降低，这与现代司法将效率作为重要的价值取向又是冲突的。如何在司法上协调二者的关系，既保证司法的公正，又具有较高的效率，是现代司法改革所追求的理想境界，也是我国法院现阶段改革的重要目标。对此，《人民法院五年改革纲要》作出了在实行“三个分立”的同时，全面推行审判流程管理的制度选择，即根据各类案件在审判流程中的不同环节，对立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行跟踪管理，保证案件审理的公正、高效。审判流程管理以程序法规定的基本内容及精神为依据，引入现代先进的管理手段，通过对立案、审理、执行、监督等法院审判工作的主要环节合理分工、明确职责及管理目标，确定公开化指标的手段和方式，将审判工作的诸环节纳入管理中，最终实现“法律的管理”。这种管理与以前法院审判中的行政化管理不同，它发挥的是法律内在的制约要素，其中心是审判工作对程序性规定的遵守和服从，而不是以人的命令、督导为主的行政式规则和纪律。在流程各环节分工明确、紧密衔接的状态下，每一环节不仅受到专门管理部门的监督，而且受到其他环节的监督和制约，这就是审判管理从人的管理走向机制的管理，防止管理工作因个人意志的改变而改变，防止审判工作受到人为干扰和干涉。这就为整个审判工作的公正、高效、有序运转提供了根本保障。

    从审判流程管理与“三个分立”的关系看，“三个分立”是审判流程管理的前提和基础，审判流程管理是“三个分立”的深化、发展，是从管理制度上对“三个分立”的保障。二者都以司法的公正、效率及秩序为价值取向。各地法院实行审判流程管理的实践效果表明，其对减少、遏制久诉不立、久立不审、久拖不判、久拖不执，避免案件超审限、减少积案等起到了积极的效果。

三、立案庭的职责和性质

    １９９７年，最高人民法院在延吉召开了立案工作座谈会，会后下发的《纪要》规定了立案机构的十一项职责：一、二审、再审立案；抗诉立案；执行立案；管辖异议及争议案件；处理告诉申诉；诉前财产及证据保全；审限跟踪；诉讼费的缓减免等。职责确立的原则有三：其一是存在立案问题，需要专门的机构审查，如一、二审、再审案件、抗诉案件、执行案件、告诉、申诉；其二是程序上与立案直接相关，如管辖异议、管辖争议、诉前财产及证据保全、诉讼费的缓减免；其三是便于流程管理、审限跟踪。

    立案作为一个诉讼环节，它决定着哪些纠纷可以进入法院的司法解决范围，即立案机构对诉至法院的各种纠纷首先起到过滤作用，这种过滤体现为法院通过受理与否的审判活动，将不合规格的纠纷排除在法院的纠纷解决程序之外。这不仅是一个诉权保护问题，同时又是一个司法主体自我免疫、过滤纠纷的机制问题，这种机制符合诉讼经济原则，其通过司法主体内各部门的相互协调而实现，不是司法权的滥用。这是立案活动作为审判活动一部分的根据，因而，立案机构是业务部门。立案机构作为审判监督部门的含义是立案机构作为业务庭负责再审案件的审查立案，属于审判监督范围，虽然没有对监督案件的最后审理权，但考虑其在提起监督案件上的重要作用，可以称之为审判监督部门。立案机构是管理部门则是因其承担审判流程管理的任务。综合立案庭的职责范围，我们可以说立案庭在性质上是审判业务部门、审判管理部门和审判监督部门。立案机构的职责范围决定了立案庭的性质，而不仅仅是“立案”二字的含义决定了立案庭的职责。

    有人认为审判流程管理由立案庭行使不当，原因首先是这种管理从性质上仍是行政管理；其次是立案工作本身也是管理对象；再次是立案庭与其他业务庭是平行部门，缺少管理权威和手段。我们认为，审判流程管理是以程序为中心的管理，是“法律”的管理，不是以“人”为中心的管理，因而，本质上不是行政管理，此其一；程序的管理，凭借的是程序法律及相关司法解释的规定及精神，而不是管理者的个人意志，因而，平行部门管理并不是问题，此其二；立案机构内设的职能部门可将其本身的工作纳入管理的范围，同样存在着自我监督，此其三。

四、再审立案问题

    再审案件是否实行立审分离，是立案机构审查立案还是审判监督部门决定立案，立案机构只作形式审查及登记，这一问题在观念上长期得不到统一，影响了“三个分立”的贯彻，亟须在理论上加以明确。

    再审立案也应实行立审分立的原则，在改革之初，已作了较为明确的说明：首先是再审也有暗箱操作、关系案、人情案，再审的权力也需要制约和监督；其次是再审有部分重复劳动是必要的，是对再审案件持慎重态度所必须，是追求司法公正过程中付出的必要代价；再次是根据现实的形势和长时期的需要，立案庭必须有再审的立案审查权和裁决权，否则，审判监督庭将难于应付，大量的信访无法解决。再审也应实行立审分离的上述根据，我们认为符合再审程序的特点，是从实际出发，科学合理的设置再审审理制度的积极探索。其合理性根据在于：（一）、符合慎重启动的原则。我国现有再审制度规定的启动条件较为宽松，标准也不明确，造成有的案件实践中多次再审的现象，这在法律的根据上不得不算一个重要原因。现在将再审案件的审查立案与再审审理相分离，通过相互制约，一方面通过立案审查，使大量不符合再审条件的申请再审案件不能进入再审程序；另一方面通过审判监督庭的最后审理，将不符合再审改判的案件得到维持。这种设置有利于维护裁判的既判力、稳定性，是防止再审司法权滥用的有效机制，这同国外为再审设置严格、复杂的程序是一致的，是我国的司法实践为改变再审制度在法律设置上的不合理状况而进行的有益探索。（二）、立案与改判的标准不同，二者衔接没有障碍和冲突。由于我国法律对再审程序规定得不完善，立法中也未考虑程序阶段与部门设置的衔接，改革中，我们为审查和审理确立了不同的标准，即：立案审查阶段为可能有错误；审理改判阶段为确有错误。因此，可能有不同认识和意见的冲突，但主要是协作和一致性。冲突反映了相互之间的制约，而一致性却有力地保证了再审的准确性。从这个意义上讲，再审立审分离中有司法意见的冲突，不是否定再审立审分离的根据，而恰恰是实行再审立审分离的初衷和理由。

五、立案职能的扩大化问题

    所谓立案扩大化是指有些地方法院在改革过程中，将审理前的准备工作交给了立案庭行使。如有的地方法院立案庭进行排期开庭不仅确定开庭的时间，还确定合议庭人员及案件类别；有的核对诉讼请求和证据，整理诉讼焦点，进行必要的证据调查等。有人认为，这些职能由立案庭行使不妥，理由是：从现行诉讼法的规定看，审理前的准备属于开庭的审理范畴，而非立案范畴；从审理前准备的目的上看，审理准备工作应由审理案件的合议庭或独任审判员承担；审前准备工作由立案庭承担不利于搞好庭审等。我们无意在这些见解上纠缠过多，这里需说明的是：（一）、立案扩大化是立审分立后，为提高审判效率，深化审判流程管理改革，配合审判方式改革进行的积极摸索，它不应因为在立案庭而受到限制和苛责；（二）、无论审前准备是否由立案庭进行，完善审前准备程序、增强程序解决纠纷功能，提高庭审效能的改革都势在必行，法院在改革中如何把握、如何在审判权的纵向分割上寻找切入口，是一个值得研究的问题，应允许在不违反法律原则的情况下，围绕司法的公正和效率积极探索，这是贯彻“三个分立”和进行法院体制创新应有的态度。

    （作者系最高人民法院立案庭副庭长）