探索法院立案工作中的调解速裁机制
提供者：配置组
发布时间：2011/03/08 12:00
随着社会经济的不断发展，人流、物流的增大与增速，民间纠纷迅速增多，这些纠纷如得不到及时化解，极易形成社会不稳定因素，有的还可能导致暴力、恶性事件。应该说，我国的人民调解、行政调解以及各种行业性或纯民间性的调解、仲栽等社会机制，形成了强大的民间纠纷处理网络，但司法审判作为解决纠纷的主要途径，有着不可替代的作用。被誉为“东方经验”的法院调解，在我国有着优良的传统和广泛的群众基础，特别是形式灵活、程序便捷的马锡五审判方式 更对我国的民事审判产生了深远影响 。十五大关于“要用多种措施调处纠纷，促进社会和谐安定的有效司法服务。笔者通过对西安市中院、西安市新城、碑林区等法院立案工作的学习，结合法院现阶段的立案工作，试就法院立案工作中建立调解纠纷的速裁机制，及时化解纠纷，有效缓解社会矛盾的问题谈点认识。
一、法院立案工作是法院的窗口和联系人民群众的桥梁
立案是诉讼开始，是私权引起司法救济的唯一途径，因此立案准确、及时是司法文明的体现。以前法院各部门均赋予收案权，相继出现了因经济利益而抢案、找案、挖案的无序状态，1997年4月最高法院制定了《关于法院立案工作暂行规定》，收案统一归立案庭管理。随着“公正与效率”主题的深化，法院立案工作改革亦向纵深方向发展，从而呈现出以下三大特点：
（一）立案的科技化、效率化、人文化程度进一步提高，立案审查是启动案件进入审判流程的第一道工序。我国除了对少数类型的案件实行登记立案外，大多数的刑事自诉、民事、行政等类型的案件都是审查立案，这对于弘扬人民法院“公正与效率”的主题，提高案件审理的公正性和透明度，节省审判资源，减少诉累、提高效率具有现实意义。近年来，随着办公自动化程度的提高，在立案阶段利用徽机能够完成编制案号序列，确定立案案由、审判人员组成、开庭时间和地点、适用何种程序、计算收取预缴费用、审查如何采取司法救济措施等项工作，立案部门还负责送达相关诉讼文书、釆取诉前保全等，有的法院还将书记员管理以及查封、扣押、调解、上诉案件审查职能归于立案部门，使立案庭还具有审判准备辅助之功能。
（二）审判流程管理进一步规范。审判流程管理的主要职能是排期开庭与审限跟踪。审限跟踪并不是简单的审限跟踪而是全方位、全过程的监督管理。审判流程管理是审判流程正常运行的重要保证，是法院审判管理和法官人事制度改革的一项核心内容，是法院强化立案窗口作用，确保立案机制公正、高效运转的重要组织保障和制度保障，促进法院立案程序规范化建设，对于提高效率，保证程序公开与公正，有着深远意义。
（三）信访接待更有利于人民群众。近年来，随着市场经济的发展，利益呈多元化趋势，各类民事纠纷明显增加，案情趋于复杂，矛盾容易激化，成为影响社会稳定的重要因素，当事人对人民法院的判决不服，不是按照法律程序上诉或者申诉，而釆取到省、市或进京上访，有的甚至缠访不休，既有损法院的形象，也影响党和政府的形象，更损害了司法权威，究其原因是多方面的，笔者结合法院工作来分析，主要存在以下问题：一是未正确梳理判与调的关系，一味强调提高当庭宣判率，认为调解是过时做法。二是“司法为民”的意识不强。三是当事人诉讼能力低弱。四是法院接待来访存在推拖现象。五是处理信访问题的大环境影响涉诉上访案件的处理。因此，在立案庭设置专司信访接待人员，及时为来信来访的群众排忧解难，成为法院立案部门的一项重要工作内容。
二、建立调解纠纷的速裁机制是时代的呼唤
社会主义市场经济发展过程中，经济体制改革、社会结构调整而引发了相对利益调整、观念冲突和社会震动，矛盾主体的范围亦随之增加、增宽，社会矛盾更加广泛多样和复杂。
－－矛盾主体范围的扩张，使法律效果和社会效果脱离，以往社会矛盾纠纷多为民间纠纷，即公民个人之产因婚姻、继承、赡养、邻里关系而引发的自然人间的纠纷，近几年，职工与企业之间、村民与村委会之间、经济合作组织之间乃至与基层政府之间，因不同之因而产生的纠纷则比较突出，且呈上升趋势。有的纠纷在司法机关或行政机关裁决后，群众怨气难消，甚至釆取上访、静坐的过激举动造成的负面影响很大。
－－维权意识提高，涉法矛盾增多，从日常接待咨询来访、受理纠纷情况来看，现在纠纷主要集中在拖欠工人工资、养老金、医疗费以及征地拆迁安置、债权债务和集资收费等方面，都涉及群众的切身利益，而这些问题基本上都有相应的法律法规调整。
－－群体性纠纷突出，解决难度增大，在常见的纠纷中，往往是多数人利益相同，要求相似，容易形成群体怀纠纷。如拆迁安置、征地补偿、企业改制、集资无法偿还等关系到一部分人切身利益的事件。这些纠纷处理不好，对社会稳定的危害更大。
－－人民法院办案的超审限，难以体现“公正与效率”的要求，为了消除法院积案，最高人民法院制定了《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，以期通过严格的审限制度规定来达到“提速”的目的，基层法院的领导者亦为所辖法院的积案大案脑筋，方法用尽，虽有收效，但仍不能彻底解决问题。
－－法律的滞后，无法调整现阶段出现的纠纷。我国民商事及行政法法律的发展与经济发展的不协调性已愈发明显，社会经济发展中出现的新类型纠纷，法律不能给予基本的评价，无法安抚纠纷主体，从而引起不良后果，不利于社会稳定。
总之，我国正处于社会转型阶段，各种利益重置及分配，必然引起不同方面的利益冲突。人们出于对法院的信仰或者是无奈之下，选择法院调整或修补利益，加之法制的滞后，使法院必然处于纠纷的风口浪尖。实践中有些纠纷进入诉讼后手续繁琐、程序复杂，等到开庭时问题变复杂，矛盾已激化，长此以往，法院必然面临有公正而无效率，有效率而失去公正的危险局面。所以在立案过程中建立速裁机制已成为必要。
三、积极探索立案过程中调解纠纷的速裁机制
人民法院坚持以“三个代表”重要思想统领工作，紧紧围绕“公正与效率”主题，坚持司法为民的根本宗旨，切实转变审判作风，依法保护人民群众和社会弱势群体的合法权益，就应当积极探索法院立案过程中的调解纠纷速裁机制，加快矛盾消化速度将审判工作的重点前移到启动诉讼程序的立案阶段。
－－立案审查标准应适当放宽。人民法院的立案审查分为形式审查和实质审查。形式审查，即审查当事人的起诉是否具备法律所规定的形式要件。形式审查是立案审查的第一个环节，是启动立案程序的起点。审查的重点放在形式是否完备、是否符合法律所要求的诸要素的特征和要求上。实质审查，即是对当事人的诉讼主体资格，诉权主张以及诉讼时效、证据、是否属人民法院主管及管辖权等实质要件的审查。立案审查重点应放在形式审查上，建立主办法官形式审查和合议庭的裁定制，由主办法官行使对案件的形式审查权；案件是否受理的裁决权则由合议庭控制，保证当事人依法行使诉权，不能将当事人挡在诉讼门外，失去最后说理的机会，故应适当放宽立案审查的标准，让更多的纠纷进入诉讼，接受法律的洗礼，而不能以剥夺当事人的诉权来换取减轻审判的压力。
－－证据审查应当谨慎。在起诉时，起诉方当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，可以申请人民法院调取。如果人民法院经过调查取证也无法收集到证明起诉符合法定条件的有关证据时，起诉方应承担由此而产生的法律后果，即丧失诉权。当事人在立案阶段只要提交必要的证据，证明案件事实存在即可，而不必提交充分的证据。诉讼证据是在诉讼过程中用来确定案件事实的根据，具有客观性、关联性和合法性三个特征。立案审查阶段，不涉及另一方当事人，也不进行庭审，无法召集各方当事人辩认证据，进行质证、认证，因此只应对证据的关联性和合法性进行初步的审查，至于证据的客观性，不属立案审查的范畴。
－－立案途径的多元化。在宽松的立案审查环境中，釆取多方式的立案形式，及时快速地分解矛盾。在坚持立案庭统一立案并对所有案件实施审判流程管理的同时，向当事人提供立案大厅柜台式立案、法庭互联网远程立案、传真立案、书信立案、电话预约上门立案、巡回立案等多种立案方式，当事人到院机关立案，立案大厅通过窗口式、一条龙流水线服务，短时间内即可办理所有手续；当事人到各基层法庭立案，基层法庭均可利用电脑互联网，将案件基本情况迅速传入法院立案大厅，当事人稍候片刻，准予或不准予立案的信息将回复到法庭；对老、弱、病、残、糼等情况特殊的当事人可釆取法官登门立案的方式，当事人还可通过立案热线电话请求上门立案，不仅方便了群众诉讼，也贴近了群众。
－－实施调解速裁前置，整合纠纷解决资源，将正确适用法律与化解矛盾、促进社会稳定结合起来，强化法院立案阶段的纠纷解决功能。
（一）将调解程序置于立案阶段。庭前调解程序为当事人提供了和平解决争端的平台，为当事人减少不必要的风险，亦有利于促成纠纷的及时化解。我国民事诉讼法未规定庭前调解程序，但在《关于民事诉讼证据的若干规定》中有关于庭前程序的内容，故庭前调解还是有司法基础的。就调解而言，庭前程序能够为当事人提供平等的交流机会，使双方能全面了解支持诉、辩的证据，在充分考虑自身利益之后，理性地达成协议，解决纠纷。此外，设立调解前置程序是符合我国的历史传统，适应民众解决纠纷的心理要求的，同时又起到过滤案件，提高审判效率的作用，符合法院司法改革的潮流。
（二）设立调解速裁机构，扩大调解速裁范围。在立案庭设立由审判员、陪审员组成的调解合议庭，调解合议庭的组成原则、回避、权利及义务按诉讼法的规定执行。对已收案件，立案法官将材料移转给调解合议庭的工作人员，由工作人员根据案件情况，除争议大，标的大，不适宜调解的案件外，在向双方当事人送达各种法律文书的同时，一并发送是否同意调解意见书，或口头征询是否同意调解，在充分尊重当事人意愿的前提下，对案件进行调解。当然，庭前调解主要由法院启动，并不排除当事人审清调解。庭前调解要限制期限及次数，在调解期限内对案件事实清楚，无需举证证明，双方当事人协议放弃举证期限的即可作出判决，调解不成或不能速裁的，应即转入审判庭。
（三）充分履行释明义务，引进判例调解机制。将相同法律性质的判例展示给双方当事人，让其明了案件结果，胜败原因，从而促成调解或判决。
一、法院立案工作是法院的窗口和联系人民群众的桥梁
立案是诉讼开始，是私权引起司法救济的唯一途径，因此立案准确、及时是司法文明的体现。以前法院各部门均赋予收案权，相继出现了因经济利益而抢案、找案、挖案的无序状态，1997年4月最高法院制定了《关于法院立案工作暂行规定》，收案统一归立案庭管理。随着“公正与效率”主题的深化，法院立案工作改革亦向纵深方向发展，从而呈现出以下三大特点：
（一）立案的科技化、效率化、人文化程度进一步提高，立案审查是启动案件进入审判流程的第一道工序。我国除了对少数类型的案件实行登记立案外，大多数的刑事自诉、民事、行政等类型的案件都是审查立案，这对于弘扬人民法院“公正与效率”的主题，提高案件审理的公正性和透明度，节省审判资源，减少诉累、提高效率具有现实意义。近年来，随着办公自动化程度的提高，在立案阶段利用徽机能够完成编制案号序列，确定立案案由、审判人员组成、开庭时间和地点、适用何种程序、计算收取预缴费用、审查如何采取司法救济措施等项工作，立案部门还负责送达相关诉讼文书、釆取诉前保全等，有的法院还将书记员管理以及查封、扣押、调解、上诉案件审查职能归于立案部门，使立案庭还具有审判准备辅助之功能。
（二）审判流程管理进一步规范。审判流程管理的主要职能是排期开庭与审限跟踪。审限跟踪并不是简单的审限跟踪而是全方位、全过程的监督管理。审判流程管理是审判流程正常运行的重要保证，是法院审判管理和法官人事制度改革的一项核心内容，是法院强化立案窗口作用，确保立案机制公正、高效运转的重要组织保障和制度保障，促进法院立案程序规范化建设，对于提高效率，保证程序公开与公正，有着深远意义。
（三）信访接待更有利于人民群众。近年来，随着市场经济的发展，利益呈多元化趋势，各类民事纠纷明显增加，案情趋于复杂，矛盾容易激化，成为影响社会稳定的重要因素，当事人对人民法院的判决不服，不是按照法律程序上诉或者申诉，而釆取到省、市或进京上访，有的甚至缠访不休，既有损法院的形象，也影响党和政府的形象，更损害了司法权威，究其原因是多方面的，笔者结合法院工作来分析，主要存在以下问题：一是未正确梳理判与调的关系，一味强调提高当庭宣判率，认为调解是过时做法。二是“司法为民”的意识不强。三是当事人诉讼能力低弱。四是法院接待来访存在推拖现象。五是处理信访问题的大环境影响涉诉上访案件的处理。因此，在立案庭设置专司信访接待人员，及时为来信来访的群众排忧解难，成为法院立案部门的一项重要工作内容。
二、建立调解纠纷的速裁机制是时代的呼唤
社会主义市场经济发展过程中，经济体制改革、社会结构调整而引发了相对利益调整、观念冲突和社会震动，矛盾主体的范围亦随之增加、增宽，社会矛盾更加广泛多样和复杂。
－－矛盾主体范围的扩张，使法律效果和社会效果脱离，以往社会矛盾纠纷多为民间纠纷，即公民个人之产因婚姻、继承、赡养、邻里关系而引发的自然人间的纠纷，近几年，职工与企业之间、村民与村委会之间、经济合作组织之间乃至与基层政府之间，因不同之因而产生的纠纷则比较突出，且呈上升趋势。有的纠纷在司法机关或行政机关裁决后，群众怨气难消，甚至釆取上访、静坐的过激举动造成的负面影响很大。
－－维权意识提高，涉法矛盾增多，从日常接待咨询来访、受理纠纷情况来看，现在纠纷主要集中在拖欠工人工资、养老金、医疗费以及征地拆迁安置、债权债务和集资收费等方面，都涉及群众的切身利益，而这些问题基本上都有相应的法律法规调整。
－－群体性纠纷突出，解决难度增大，在常见的纠纷中，往往是多数人利益相同，要求相似，容易形成群体怀纠纷。如拆迁安置、征地补偿、企业改制、集资无法偿还等关系到一部分人切身利益的事件。这些纠纷处理不好，对社会稳定的危害更大。
－－人民法院办案的超审限，难以体现“公正与效率”的要求，为了消除法院积案，最高人民法院制定了《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，以期通过严格的审限制度规定来达到“提速”的目的，基层法院的领导者亦为所辖法院的积案大案脑筋，方法用尽，虽有收效，但仍不能彻底解决问题。
－－法律的滞后，无法调整现阶段出现的纠纷。我国民商事及行政法法律的发展与经济发展的不协调性已愈发明显，社会经济发展中出现的新类型纠纷，法律不能给予基本的评价，无法安抚纠纷主体，从而引起不良后果，不利于社会稳定。
总之，我国正处于社会转型阶段，各种利益重置及分配，必然引起不同方面的利益冲突。人们出于对法院的信仰或者是无奈之下，选择法院调整或修补利益，加之法制的滞后，使法院必然处于纠纷的风口浪尖。实践中有些纠纷进入诉讼后手续繁琐、程序复杂，等到开庭时问题变复杂，矛盾已激化，长此以往，法院必然面临有公正而无效率，有效率而失去公正的危险局面。所以在立案过程中建立速裁机制已成为必要。
三、积极探索立案过程中调解纠纷的速裁机制
人民法院坚持以“三个代表”重要思想统领工作，紧紧围绕“公正与效率”主题，坚持司法为民的根本宗旨，切实转变审判作风，依法保护人民群众和社会弱势群体的合法权益，就应当积极探索法院立案过程中的调解纠纷速裁机制，加快矛盾消化速度将审判工作的重点前移到启动诉讼程序的立案阶段。
－－立案审查标准应适当放宽。人民法院的立案审查分为形式审查和实质审查。形式审查，即审查当事人的起诉是否具备法律所规定的形式要件。形式审查是立案审查的第一个环节，是启动立案程序的起点。审查的重点放在形式是否完备、是否符合法律所要求的诸要素的特征和要求上。实质审查，即是对当事人的诉讼主体资格，诉权主张以及诉讼时效、证据、是否属人民法院主管及管辖权等实质要件的审查。立案审查重点应放在形式审查上，建立主办法官形式审查和合议庭的裁定制，由主办法官行使对案件的形式审查权；案件是否受理的裁决权则由合议庭控制，保证当事人依法行使诉权，不能将当事人挡在诉讼门外，失去最后说理的机会，故应适当放宽立案审查的标准，让更多的纠纷进入诉讼，接受法律的洗礼，而不能以剥夺当事人的诉权来换取减轻审判的压力。
－－证据审查应当谨慎。在起诉时，起诉方当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，可以申请人民法院调取。如果人民法院经过调查取证也无法收集到证明起诉符合法定条件的有关证据时，起诉方应承担由此而产生的法律后果，即丧失诉权。当事人在立案阶段只要提交必要的证据，证明案件事实存在即可，而不必提交充分的证据。诉讼证据是在诉讼过程中用来确定案件事实的根据，具有客观性、关联性和合法性三个特征。立案审查阶段，不涉及另一方当事人，也不进行庭审，无法召集各方当事人辩认证据，进行质证、认证，因此只应对证据的关联性和合法性进行初步的审查，至于证据的客观性，不属立案审查的范畴。
－－立案途径的多元化。在宽松的立案审查环境中，釆取多方式的立案形式，及时快速地分解矛盾。在坚持立案庭统一立案并对所有案件实施审判流程管理的同时，向当事人提供立案大厅柜台式立案、法庭互联网远程立案、传真立案、书信立案、电话预约上门立案、巡回立案等多种立案方式，当事人到院机关立案，立案大厅通过窗口式、一条龙流水线服务，短时间内即可办理所有手续；当事人到各基层法庭立案，基层法庭均可利用电脑互联网，将案件基本情况迅速传入法院立案大厅，当事人稍候片刻，准予或不准予立案的信息将回复到法庭；对老、弱、病、残、糼等情况特殊的当事人可釆取法官登门立案的方式，当事人还可通过立案热线电话请求上门立案，不仅方便了群众诉讼，也贴近了群众。
－－实施调解速裁前置，整合纠纷解决资源，将正确适用法律与化解矛盾、促进社会稳定结合起来，强化法院立案阶段的纠纷解决功能。
（一）将调解程序置于立案阶段。庭前调解程序为当事人提供了和平解决争端的平台，为当事人减少不必要的风险，亦有利于促成纠纷的及时化解。我国民事诉讼法未规定庭前调解程序，但在《关于民事诉讼证据的若干规定》中有关于庭前程序的内容，故庭前调解还是有司法基础的。就调解而言，庭前程序能够为当事人提供平等的交流机会，使双方能全面了解支持诉、辩的证据，在充分考虑自身利益之后，理性地达成协议，解决纠纷。此外，设立调解前置程序是符合我国的历史传统，适应民众解决纠纷的心理要求的，同时又起到过滤案件，提高审判效率的作用，符合法院司法改革的潮流。
（二）设立调解速裁机构，扩大调解速裁范围。在立案庭设立由审判员、陪审员组成的调解合议庭，调解合议庭的组成原则、回避、权利及义务按诉讼法的规定执行。对已收案件，立案法官将材料移转给调解合议庭的工作人员，由工作人员根据案件情况，除争议大，标的大，不适宜调解的案件外，在向双方当事人送达各种法律文书的同时，一并发送是否同意调解意见书，或口头征询是否同意调解，在充分尊重当事人意愿的前提下，对案件进行调解。当然，庭前调解主要由法院启动，并不排除当事人审清调解。庭前调解要限制期限及次数，在调解期限内对案件事实清楚，无需举证证明，双方当事人协议放弃举证期限的即可作出判决，调解不成或不能速裁的，应即转入审判庭。
（三）充分履行释明义务，引进判例调解机制。将相同法律性质的判例展示给双方当事人，让其明了案件结果，胜败原因，从而促成调解或判决。
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