关于审判管理工作的调研报告

提供者：配置组

发布时间：2011/03/08 12:00

近期，市中院办公室、研究室、审管办三部门联合赴成都中院、宁波中院、上海一中院就信息自动化、审判管理等工作进行了考察学习。从学习的具体情况看，三个法院各有优势、各具特色。现将具体情况报告如下：
　　一、成都中院
　　2006年，成都中院设立了专门的审判管理办公室，将司法统计、审委会服务、审判质量与效率综合评估以及司法改革等工作职能划归审管办履行。就人员构成来说，审管办编制12人，现有人员10人，配置主任1名、副主任1名，下设审委会工作科（2人）和质效科（5人），另配有文员1人。成都中院审判管理方面的先进经验，主要有以下几个方面
　　（一）两权改革
　　"两权改革"即是指审判权和审判管理权的改革。2006年以来，成都中院着力研究和形成了审判组织和审判机构审判权与审判管理权有效运行和制约监督的工作机制。其主要的思路是优化审判权和审判管理权的配置，既要依法保障审判组织独立行使审判权，防止其行政化；又要强化审判机构的审判管理权，防止其边缘化。从而更加有效地保障、规范、促进和制约法官的自由裁量权，确保案件质量和效率：一是在点上管住重要案件和审判质量和效率不高的法官；二是在线上管住案件的运行程序和评估、拍卖和鉴定等重要环节；三是在面上不断总结审判经验和改发、信访案件中存在的问题，统一裁判尺度，防止同一问题重复发生。根据上述思路，成都中院的两权改革主要内容和特点如下：
　　主要内容：两权改革的主要内容是其思路的深化，即是在点线面三个方面下功夫，并相互衔接配合，确保审判质量和效率。
　　1、强化院长、庭长的管理职权--强化点上的管理。两权改革的关键在于规范和强化院长、庭长职责。首先是强化。一方面专门行文明确细化了院、庭长的职权和职责，并明确院长、庭长、乃至审判长都要按照制度规定，依法、及时行使案件程序性事项的审批权；另一方面赋予院长对重点案件的干预权，只要院长通过计算机设定需要承办人报批的案件，该案件只有报批后才能点击结案，从而确保院长想了解掌握的案件能够了解掌握。其次是规范。成都中院一方面明确的院长、庭长审批案件的范围、方式，除明确规定的几种情形外，院长、庭长自认为需要自己审批的案件，必须说明理由。这样，既能防止经办人规避审批，又能防止院庭领导不适当干涉法官审判。另一方面，通过计算机系统，定期汇总公布全院发改率等情况（包括院长、庭长审批案件的改判、发回重审率等数据），发挥监督和激励作用。
　　2、充分利用案件流程管理系统--强化线上的管理。成都中院通过自己开发的诉讼流程管理系统，区分刑事、民事、行政等不同的案件类型，分别设置了若干个流程阶段、工作节点和监控节点。并利用这一系统，充分实现了对案件立案、开庭、结案等重要节点的自动监测、警示和"冻结"，从而实现了案件的全程监控。比如对期限过半的，显示绿色提示；对于主要节点临近的，显示黄色预警，并自动发出催办督办函；对于重要节点超期限且无合法延期审批手续的，显示红色提示，并对重要节点进行冻结，同时系统自动发出超期通知书并记录在案。与之相配套，一是与之相关的数据会直接汇总到案件质效评估系统和干警业绩档案系统；二是立案庭每月对案件流程信息通过汇总、分析报院领导和各业务庭，每季度对重要的流程信息实行内部季度通报制度。
　　3、定期召开分析会--强化面上管理。对于面上的管理，成都中院一方面通过强化院长、庭长的管理权发现问题；另一方面更依靠立案、审管办、研究室等相关部门收集整理近期或近阶段存在的问题。然后通过定期召开二审改判、发回重审案件、信访案件和督办案件通报分析会，分析研究存在的普遍性、倾向性问题，提出解决方案并督促落实；定期召开典型或新类型案例评析会，统一同类案件裁判的价值取向和法律适用。另外，成都中院还建立了示范性案例评审及公布实施制度，对一些普遍性、典型性或者新颖、疑难的案件通过申报、推荐、初评和确认等程序确定为示范性案例，通过院正式文件公布实施后在整个成都中院的辖区有效。同时还明确，示范性案例公布之后，如果未按照示范性案例办理并出现被改判、发回重审的情形的，视为有质量问题的案件。
　　主要特点：成都中院的"两权改革"更多的是强化审判的管理权，理应存在很大的阻力。但实施一段时间以来，效果很好，以下因素应引起重视。
　　1、充分利用计算机系统。为此，成都中院专门开发了"两权"运行管理系统，在法院流程管理系统的基础上，建立院、庭长的管理平台和管理路径，辅助院、庭长的管理，使院、庭长的指挥、引导和指导作用在其管辖的范围内普遍发挥作用，以计算机的刚性手段避免审判权的行政化和审判管理权的边缘化。通过计算机对不同条件的自动判断，自动搜索重点案件和重点人承办的案件，从而避免人为因素所带来的不愿管、不敢管的情况。
　　2、充分体现公开透明。公开透明是减少异议和抵触的有效手段。对于涉及每个法官切实利益的两权改革，成都中院坚持程序和结果上的公开透明，通过内部各个环节的透明公开，一是实现了各环节与各部门的资源共享；二是成功地解决了管理者被管理者的问题，由于运行程序都是透明、公开的，院、庭长的权力行使也将得到制约与监督，这在很大程度上减少了抵触情绪，从而使两权改革的推进更加迅速和彻底。
　　（二）质效评估
　　成都中院的质效评估系统起步较早，2002年成都中院参加了最高院关于构建案件质量评估体系的课题研究，并于2004年底形成了制度性成果《审判质量与效率综合评估实施办法》，构建了案件质量和效率的指标体系、合成方法以及评估模型。2005年该成果进一步被开发为软件系统并于当年年底正式运行。2008年1月，最高法院印发了《关于开展案件质量评估工作的指导意见》，成都中院对其评估系统进行了修正，从而形成了现行版本。该评估体系基本情况如下：
　　1、基本理念。评估体系构建的视角兼具内外，不仅考虑法院工作内部的需要，同时考虑法院工作的外部效果以及领导机关和社会对法院工作的需求。评估体系构建的基础价值是公正和效率，制度设计必须满足实现公正和效率的基础价值；评估体系构建的原则是评估和引导，既要能客观、公正、科学地评价审判质效，又要引导审判质效的提高。
　　2、指标体系。成都中院案件质效评估分析指标体系中，设有评估指标和分析指标。其中评估指标31个，这些指标对审判质量和效率综合评估起主要作用，直接用于评估与考评审判工作，因此分别确定了权重，这些指标包括评估审判公正的指标7个（40%权重），评估审判效率的指标13个（30%权重），评估审判效果的指标11个（30%权重）。同时，成都中院还另外设计了29个审判质效的分析指标，包括质效分析指标11个（如再审开庭率、平均审理天数等）、质效趋势分析指标18个（如总结案数变化率、二审维持率变化率等），这些指标对审判质量和效率的综合评估起补充作用，对评估、分析和预测审判工作具有参考价值，因此该类指标不确定权重，也不纳入对审判工作的考评范围，只作为了解和掌握审判质量和效率状况、分析和预测审判质量与效率运行态势以及进行审判工作决策时参考。
　　3、架构。审判质效评估只有具体到庭室和个人才有更大的意义，但各庭室的情况又有不同，成都中院根据不同庭室的具体情况设计进行了区分。其中刑事部分包含评估指标21个，民商事评估指标21个，行政部分评估指标19个，审判执行监督部分评估指标18个，执行部分评估指标13个。（具体指标设置及各自权重略）。
　　4、评估方式及范围。从评估方式上看，以综合性评估为主、单项评估为补充，并可根据需要进行专门审判工作或者特定种类案件的审判质量和效率的专项评估；从评估时段上看，以年度评估为主，以半年、季度和特殊时段评估为补充（年度评估周期为12个月，数据统计期为1-12月，12月份完成评估，次年1月公布。其余类推）。
　　该评估体系试运行两年来，一是运行情况良好，得到了各基层法院和市中院各部门的接受；二是效果良好，有效引导了审判工作。这主要得益于以下几个方面：
　　1、基础数据填写完整。成都中院制定了严格的质效评估的工作责任制度，要求按照《案件流程管理制度》、《电子档案管理办法》、《合议庭工作规则》等，落实人员和责任，同步准确录入案件信息，对于因没有按照要求录入导致数据无法及时生成和更新的，追究责任。同时，还采用技术手段在立案登记表和结案登记表中设置了必填项目，保证了质效评估所需要的原始数据，全部通过司法统计报表以及法院案件管理信息表生成，不需要另行手工统计。于此同时，为确保评估的准确性，不允许采用手工方式对评估数据进行采集、计算和合成。这种措施，基本上能够保证评估指标的完整性、准确性。
　　2、各部门之间配合默契。审判质效评估系统并非单独运行的系统，而是与案件质量评查系统、案件流程管理系统、法官业绩档案系统相互联通和兼容的。这需要各相关部门的相互配合，从而实现数据、人员和资源共享。另外，成都中院还明确审判质效评估工作不是审管办一个部门的事情，各业务庭都必须建立针对审判质量和效率的定期分析、总结和调研制度，结合审判实际，分析原因、查找漏洞。
　　3、质效评估结果应用广泛。质效评估的结果必须与各部门切身利益相挂钩，才能得到接受和推广。成都中院将各项评估指标值以及评估工作的开展情况作为分析、总结、考核和评价审判质量和效率的重要依据，纳入对各基层法院、本院各业务庭的目标考核和法官、执行官、书记员的考核评价范围，不再另设考核指标。同时，政治部、办公室也将相关考核结果直接导入法官业绩档案，作为干部提拔、晋升的重要依据。
　　（三）案件质量评查
　　成都中院案件质量评查工作由审管办负责组织，审监庭、研究室等部门负责具体实施。
　　1、基本架构：院内成立以分管审判管理工作的副院长任主任，政治部、监察室、审管办、研究室以及各业务庭负责人担任成员的案件质量检查评价委员会（下称质评委），质评委委员尽量避免与审委会委员交叉和重复。质评委主要履行指导职责，交对重点评查案件是否属于差错案件提出意见，并审委会讨论决定。在审管办设立案件质量评价办公室（下称质评办），负责案件质量评查的组织工作，质评办设立主任一名（由审管办副主任担任）、专职质评员3-5名（具有审判长、合议庭成员资格并具有一定审判经验和调研能力的人员以及聘请的退休法官担任）、兼职质评员15名（由本院各业务庭各1名、研究室2名具有审判长、合议庭成员资格的人员担任，并原则上从审判委员会列席人员中产生），兼职质评员实行动态管理，每年确定一次。
　　2、评查方式。分为常规评查、重点评查和专项评查。
　　专项评查是指对上级法院、本院要求专项评查或者为推进司法统一所确定的案件进行评查。主要形式包括：庭审水平的专项评查（主要评查专业标准和司法礼仪）、裁判文书的专项评查。
　　重点评查是指对被改判、发回重审、被确认职权行为违法、被决定予以国家赔偿的案件逐案的检查分析，并确定是否属于差错案件的评查。按照有无差错及差错程度，分为差错案件、质量不高案件、效果不好案件和无质量问题案件。重点评查每年两次（集中封闭进行），审委会确认差错案件实行专题会议制度，相关人员包括质评员、承办人及所在庭领导必须到会。如承办人对确认结果提出异议的，审委会进行复议。
　　常规评查是指在全院案件范围内随机抽取一定比例（3%左右）的案件进行程序问题为主、兼具实体问题的评查。主要评查的内容是案件管辖是否正确、案由设定是否正确、诉讼费用收取是否正确、诉讼保全措施是否适当、当事人诉讼权利的保障程度、诉讼活动的记录状况、报批手续的完整程度、卷宗材料的收集装订。常规评查由专职质评员负责。根据有无错误及错误程度，分为一级错误、二级错误、三级错误和没有错误（不同类型的案件都有有很详细的认定标准），错误及错误等级由质评委最终认定，业务庭和责任人可以在10日内提出异议，由质评委复议。
　　3、责任承担。
　　常规案件评查，承办法院按照等次承担责任，助理、书记员对其错误承担相应责任。
重点评查案件，程序质量责任由承办法官承担，庭审过程中出现的程序责任由审判长承担；实体质量责任，由持差错结论的合议庭成员承担，合议庭执行审委会决议导致差错的，持错误结论的合议庭成员仍承担责任，持差错结论的审委会委员也承担责任。
　　4、评查结果运用。案件质量评查实行内部通报制度，通报结果纳入对各业务庭、各承办人的考核评价，并计入法官业绩档案。
　　（三）干部业绩档案。
　　成都中院干部业绩档案软件尚未完全完成，但思路和模块已经基本成型。
　　1、自动管理。系统以现行的"公文处理系统"、"人事信息管理系统"、"案件流程管理系统"、"审判管理系统"、"执行管理系统"和"案件质效评估系统"等为基础，其信息资源全部从上述系统中提取和导入，并由系统按计算公式自动转化生成分数，从而减少和避免手工操作，实现自动管理。
　　2、自评与民主测评相结合。干警个人的年度自评由相关职能部门录入档案系统，考评对象所在部门的全体同事对其进行综合评价打分。
　　3、业绩评价和晋升考评挂钩。在系统自动计算分值与干警民主测评分值相加即得出年度业绩评价结果。该评价结果作为评优、培训、交流、轮岗等工作的重要依据和干部选拔任用、非领导职务晋升的重要参考。
　　另外，为加强对综合后勤部门干警的考核，成都中院还在研究开发综合后勤部门人员业绩档案。但因为工作量难以量化，现在还只是初步设想。
　　二、宁波中院
　　宁波中院现尚无审管办的建制（正在报请审批），现审判管理方面的职能有案件质量评查督察小组及其办公室具体负责。主要工作有两项工作，一是审判质效评估；二是案件质量评查。
　　审判质效评估方面，浙江省法院实现了三级联网，宁波中院只需做好辖区法院的信息录入和司法统计报表，省法院即会每月对全省法院进行质效评估和排名（只评估到法院，不评估个人）。
　　案件质量评查方面，宁波中院与成都法院操作基本类似，有区别的是宁波中院现仍有一定程度的财政自主权，可以发放或扣发奖金以示奖惩。
　　三、上海一中院
　　上海一中院于今年9月设立了审判管理工作领导小组及其办公室（正式编制正在报批）。领导小组设组长1人（院党组决定）、副组长1人（审管办主任兼任），成员若干名（部分庭室领导兼任）。领导小组下设办公室，负责处理日常事务，现办公室有工作人员5人，主要负责案件流程管理、案件质量监督检查和司法统计，还兼任审委会秘书工作。但从功能上讲，审管办不负责具体工作，只起组织、监督和协调作用，根据实际情况，定期和不定期编辑《审判管理专报》、《审判管理月报》和《审判管理动态》。上海一中院在审判管理方面以下几个方面值得借鉴，一是裁判文书的把关；二是法官业绩档案；三是审判资源调配。
　　裁判文书把关。上海一中院实行裁判文书事前形式把关制度，即将所要发出的法律文书，交由审监庭专门人员（有一定审判经验的法官或书记员2-3人，每人一天20-30份）负责检查，对发现裁判文书错漏的，发回重印并登记记录（视为错漏裁判文书纳入年终考评），对没有错误的，予以核发。
　　法官业绩档案。上海一中院法官业绩档案与我院的系统是基本一致的，基本形式就是通过图表、数据、信息等形式记录和反映法官的工作状况，将法官工作效率和工作质量予以细化量化和比较分析。该系统还具有统计、分析和查询功能。
　　1、主要内容：法官业绩档案管理系统的主要内容分为三个部分，一是法官个人基本情况；二是法官工作效率和质量（包括收案数、结案数、平均办案周期、审限情况、参与办案数、改判发回情况、裁判文书质量情况、案件社会效果等17个统计项目）；三是其他综合表现和能力（主要包括学历情况、业务培训、政治学习、奖惩情况、廉政情况、作风投诉以及个人小结、办案心得和精品案例等）
　　2、评估架构：档案的建立方式上，是针对不同类型和层级的考核对象，确定不同的业绩评估架构。一是法官层面，每位法官都有自己的业绩档案，记载法官全方面的工作表现；二是合议庭审判长层面，其业绩档案分两个部分，作为法官个体的业绩和合议庭的业绩；三是庭长层面，包括法官个体的业绩和庭领导的业绩。
　　3、评价方式。除原始数据的客观记载外，对法官业绩的评估通过纵向和横向两种方式的比较体现。纵向比较式通过图表等形式反映法官个体在一定周期内的业绩发展和变化情况。横向比较是将法官个体的业绩数据置于法官群体中进行比较，反应该法官在整个法官群体中所处的水平。上海一中院的系统横向比较分为三个层面，分别是审判庭内法官的比较、审判业务条线的法官比较和全院法官比较。另外，评估方式人性化，不做分值制评估，也不做等级制评估，而只是通过柱状图以百分比的方式描述法官在相应群体中所处的位置。
　　4、系统维护。法官业档案系统中绝大多数的信息点都是由现有的审判管理系统、人事管理系统和信访管理系统等实行同步自动交换采集。对一些需要由职能部门负责输入并维护的信息，如裁判文书质量、案件社会效果、参加培训情况、调研工作、廉政纪律等均有相应的职能部门负责录入。这样任务比较分散，减少的相关部门的工作量，基本上实现了法官业绩档案系统的自动生成和管理。
　　5、系统应用。由于法官业绩档案中纳入了审判管理、司法统计和人事管理等各方面的数据，具有很强的管理功能。一是便于院、庭领导更加方便、及时地掌握和了解全院、各合议庭、各法官的审判工作情况，为领导决策提供参考；二是法官考核绝大部分可以靠数据说话，晋升、提拔、评先、评优也有了数据的有力支撑，能更好地克服此类活动中的人情、关系以及不了解、不熟悉所可能带来的问题。
　　６、审判资源调配。上海一中院2008年全年收案20800件（包括减刑假释案件），案件压力没有我院大。但也有案件压力不均衡的问题，为此上海一中院建立了审判资源的动态调配机制，当一个庭室案件增长过多时（一般以季度为一个统计周期），将其后诉至法院的案件分配到其他任务相对较轻的业务庭办理（调整的主要是类型案件，有的案件一二审案号所属庭室等也进行调整）。
　　四、借鉴及我院相关工作的完善
　　结合上述法院的先进经验以及我院审判管理实际，以下几个方面值得我院学习借鉴。
　　（一）两权改革。总体思路是加强对审判工作点上和线上的管理。从点上而言，一方面强化对审判管理权，防止管理权的边缘化，另一方面也要规范审批权，防止审判权的行政化。具体来说，可以以现行的审判管理系统为此基础和载体，加强对重点案件和敏感岗位的管理，完善和规范审批权限、审批项目等。首先，办公室计算机中心要完善审判管理系统，建立案件的审批模块和流程，实现案件所有事项的网上审批流转，杜绝和避免重点案件和敏感岗位脱离管理甚至故意规避管理；其次是参照我院审批权限的有关规定，进一步细化和明确需要报批的事项和案件范围以及主管副院长、庭局长审批事项、审核案件的范围。最后就是要建立全院案件发改等质量情况的查阅和通报制度（包括主管副院长、庭局长的审批案件的质量），可定期在网上一定范围内公布。从线上而言，可以考虑在现有审判流程中择取部分节点设置为监控节点，进行流程控制，现在的关键是完善计算机流程系统，确保能够自动检测和提取这些数据并与其他如质效评估系统、法官业绩档案系统连通。
　　（二）案件质效评估系统
　　鉴于案件质效评估的敏感性，减少工作推进的难度，暂可参考成都中院的评估模式，庭室内部人员和庭室之间的评估及其排名均不纳入年度考核，但也要在一定范围内公布。
　　1、评估指标及权重。由于成都中院质效评估系统的指标设置及其权重与最高法院示范试行指标及其权重基本一致。考虑到最高法院近期可能推广其开发的质效评估软件，因此，我院的具体的评估指标及其权重，以及分析指标等均可参考成都中院现行的做法，适当减少评估表并调整指标权重，先试运行，再征求意见进行修改。
　　2、评估模式选择。在基层法院这个层面，由于法院情况差异很大（主要是收案和结案量），建议将这些法院区分为两个层次，年收案1万件以下的为一个层次，年收案量1万件以上的为一个层次，他们分别在自己的层次里进行排名。在各业务庭这个层面，建议不进行直接的综合分值（一级指标）的排名比较，只进行单项指标（二级指标和三级指标）评估分值的比较和排名，这样就可以保证更多的庭室展现出自己的优势和特色，避免引起更多的争议。
　　3、数据输入和维护。审判质效评估系统的运行关键在于基础数据的输入和维护。为确保数据输入的准确性和及时性，建议按照就近和便利的原则输入数据。一是案件信息卡（立案卡和结案卡）的信息输入一定要准确，质效评估系统的绝大多数数据均由此生成和提取，此项工作应有各承办人及其书记员负责，各业务庭领导定期检查把关。二是上诉案件资料的输入，现已经有档案科经由借阅档案时采集，但必须要求各业务庭均有档案借阅系统借阅档案且借阅事由（档案去向）栏目必须准确无误。三是改判、发回重审数据的采集，应由立案庭在质字号案件立案时审查输入。四是裁判文书质量数据，应由负责案件质量评查的审监庭以及组织裁判文书评比的研究室负责录入（每年审监庭需要对每位法官随机抽取一定数量的裁判文书并进行常规评查、研究室也会组织裁判文书质量评比）。五是信访投诉率数据应有立案庭和监察室负责录入（应具体到被投诉问题涉及的案号）。其他数据亦应按照这个原则来输入和维护。
　　4、评估周期及通报。审判质效评估不能过于频繁，否则很难看出审判中存在的问题，也起不到很好的效果。一般而言，可以考虑一季度为评估周期对基层法院和本院各部门的审判质效进行评估。审管办要会同研究室对评估情况进行分析、归纳，提出对策、意见和建议。另外，评估结果应在全院进行公开和通报，并将此作为评优评先的重要参考。
　　（三）干部业绩档案
　　从考察及我们了解的情况看，现干警业绩档案工作做得最好是的上海一中院。而我院的干警业绩档案系统与上海一中院版本相近，从这个意义上说，完善这项工作难度不大。现在关键的问题有两个：
　　1、系统之间的对接。业绩档案管理应立足于自动化、信息化，其绝大多数数据均来自于审判管理系统和质效评估系统。因此，保证业绩档案系统与审判管理系统、质效评估系统的无缝对接、实现数据的实时、自动提取至关重要。此项工作应由计算机中心跟进。
　　2、数据采集与维护。业绩档案系统正常运行另一个关键在于数据采集和维护。从目前的情况看，如果确保业绩档案能够涵盖法官政治思想、审判实绩、业务能力、职业道德、廉政纪律等各个方面，全方位地对一位法官进行客观评价，业绩档案要涉及60多个信息采集点。如何保证上述数据的及时录入和维护是问题的关键。一类是法官工作效率和质量方面，主要包括收结存案数、审限情况、平均办案周期、改判发回情况等，这些数据要实现从审判管理系统等自动提取，无需再次人工输入；二是业绩档案系统独有的信息，如奖惩情况、业务培训、调研情况、作风投诉等都要按照就进和方便的原则，分散录入和维护。法官基本情况方面，主要包括岗位描述、人生格言、办案心得、精品案例等，应由法官个人自行录入（庭领导审核）；其他综合能力方面的数据和信息，如个人简历、学历情况、业务培训、政治学习、奖惩情况等应该由政治部相关部门（个人简历、学历情况由干部处输入和维护，业务培训、政治学习由教培处输入和维护，奖惩情况有组织处输入和维护）；调研工作、裁判文书质量等应由研究室输入维护，如能实现与0A办公系统对接更好；法官行为规范、表扬投诉、廉政情况等应由纪检监察等部门录入维护。其他可能需要的数据和信息也要按就近和便利的原则确定输入和维护的责任人。另外，原则上，至少需要补录三年以内的数据。
　　3、管理功能的应用。干部业绩档案得到推广和重视的关键还在于档案的应用，否则可能就会成为一个摆设。一是业绩档案的开放范围。于此应综合考虑，对于法官基本情况等方面应可以向全体干警公开，法院内部干警均可查阅；对法官个人或业务庭室可能造成负面影响的数据和信息应在一定范围内公开，基本的原则是审判长可以查阅合议庭法官的档案、庭长可以查阅本庭所有法官的档案、院领导和职能部门可以查阅全体法官的档案。二是查询、分析和输出功能是干警业绩档案应具备的基本功能，在此不再特别点出。
　　（调研组成员：吴树坚、罗越明、彭北平、王雪生、唐国丽、刘付刚、张秀琳；本文执笔：刘付刚）

作者:市中院审判管理工作调研组

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