通过回顾改革开放以来人民法院司法改革的历程，分析当前人民法院所面临的形势，可以看出，三五改革纲要作为人民法院司法改革的新起点，在组织上、内容上和方法上均有新的突破，在连续性、统一性、协调性方面也更上一个新台阶。
 最近，最高人民法院发布了《人民法院第三个五年改革纲 要(2009—2013)》(以下简称三五改革纲要)。三五改革纲要是最高人民法院贯彻落实中央关于深化司法体制和工作机制改革部署、指导今后五年人民法院司法改革的重要文件，也标志着我国人民法院司法改革进入了一个新的历史阶段。通过回顾改革开放以来人民法院司法改革的历程，分析当前人民法院所面临的形势，可以看出，三五改革纲要作为人民法院司法改革的新起点，在组织上、内容上和方法上均有新的突破，在连续性、统一性、协调性方面也更上一个新台阶。

一、人民法院司法改革的回顾

     人民法院是伴随着新中国的诞生而建立和发展起采的。尤其是改革开放30年来，人民法院经历了加快恢复、逐步提高、全面发展几个阶段，取得了历史性的大发展。在近30年的发展进程中，人民法院每一项工作的开展，每一项成绩的取得，都伴随着大大小小的体制机制以及工作方式方法的改革和创新。可以说，司法改革为人民法院工作科学发展提供了永不枯竭的动力源泉。

     改革开放初期，即从1978年到上世纪80年代末，随着法官归队、编制扩大、设施重建等，法院的组织机构和基础建设逐步得到恢复。随着改革开放基本国策的推行，民事案件急剧增加，审判任务日益繁重。于是，人民法院开始了审判方式改革，吸收当事人主义审判模式的长处，形成了有中国特色的混合型的审判方式，从此揭开了人民法院司法改革的序幕。审判方式改革必然带来审判组织的改革，因为传统行政化的法院管理模式显然不能适应改革后的审判方式，不仅影响司法公正，也明显地影响了审判效率。之后，司法理念、审判机构、审判组织、审判方式、人事管理模式等均得到相应发展，诉讼制度有了显著进步。

     1995年，第八届全国人大常委会颁布施行法官法，2001年又作了必要的修正，为改革我国法官管理制度、促进审判队伍的专业化建设提供了重要法律依据，对建立和完善中国特色社会主义司法体制，保障司法公正和效率，维护国家法制统一，具有重要意义。

     1997年9月，党的十五大确立了依法治国的基本方略，提出了建设社会主义法治国家的目标，并明确提出推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正行使职权，人民法院由此进入制度创新和机制创新的全面发展阶段。2002年，党的十六大进一步提出推进司法体制改革的任务，内容涉及司法机构设置、职权划分、诉讼程序、执行制度、司法行政管理、司法监督和队伍建设等内容，明确提出改革的目标是建立保障在全社会实现公平和正义的社会主义司法制度。为贯彻落实十六大精神，党中央于2004年发布了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，积极推进司法体制和工作机制改革，在解决诉讼难、执行难、超期羁押、刑讯逼供等人民群众反应强烈的突出问题上取得了明显成效。

     值得特别一提的是，为积极稳妥、全面系统地推进人民法院的改革工作，最高人民法院分别于1999年和2005年颁布了两个人民法院五年改革纲要，明确提出了人民法院司法改革不同阶段的目标、原则和任务。1999年颁布的《人民法院五年改革纲要》，从深化审判方式改革、建立符合审判工作规律的审判组织形式、科学设置人民法院内设机构、深化法院人事管理制度改革，以及健全监督机制等方面，部署了39项改革任务。一五改革纲要的实施，强化了合议庭、独任庭等审判组织的职责，全面落实了立案与审判、审判与监督、审判与执行“三个分立”制度，进一步深化了庭审方式改革，并对具有中国特色的法官管理制度进行了积极探索。2004年，颁布的《人民法院第二个五年改革纲要》，进一步深化了改革内容，拓展了改革领域，在改革和完善诉讼程序、法律统一适用机制、执行体制与工作机制、审判组织与审判机构、司法审判管理与司法政务管理、司法人事管理、内外部监督制约机制，以及探索法院体制改革等八个方面，部署了50项改革内容。其中，有力地落实了中央部署由最高人民法院牵头的改革死刑核准制度、改革人民法院审判委员会制度、改革和完善执行体制与工作机制、改革民事行政案件审判监督制度、完善民事行政再审制度、改革和完善人民法庭工作机制、改革和完善未成年人司法制度、完善审判公开制度、改革和完善人民法院诉讼收费的监督、投诉与查处制度，以及改苹初任法官选拔和任用制度等9项改革任务。

     经过一五、二五改革，人民法院审判执行工作更加规范，案件质量和效率显著提高，法官素质大幅提升，法院物质装备明显改善，人民法院的司法体制和工作机制取得了长足的发展。但是，与日益增长的人民群众对司法的需求相比，我国的司法制度还远不够完善，人民法院科学发展中的一些体制性机制性障碍还没有得到完全解决。

     二、新一轮人民法院改革势在必行

     我国现行司法制度是以马克思主义法律观为指导，在总结我国社会主义司法实践成功经验、积极吸收人类法治文明优秀成果的基础上建立起来的，是对传统社会主义司法制度的发展，与社会主义市场经济基本相适应，具有鲜明的中国特色，具有资本主义司法制度无可比拟的优越性。但是，我们也应当认识到，我国人民法院司法制度需要随着中国特色社会主义事业的发展而不断完善，人民群众的司法需求尚未得到完全满足。人民法院要担负起宪法和法律赋予的神圣职责，必须在巩固既有改革成果的基础上，进一步深化人民法院司法体制和工作机制改革，为建设公正高效权威的社会主义司法制度而不懈努力。

     (一)党的十七大对深化司法体制改革的部署为人民法院司法改革指明了方向

     继党的十六大提出“推进司法体制改革”的任务后，党的十七大从全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的高度，提出了“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”的总体改革任务，标志着中国的司法改革进入到体制创新和机制创新的新阶段，为人民法院推进司法改革提出了新的要求，指明了前进的方向。

     (二)人民法院应通过改革满足人民群众对司法的新要求、新期待

     人民的司法需求在不同的历史时期有不同的表现。在新的历史时期，人民法院司法改革必须满足人民群众对司法的新要求、新期待，这是司法工作的人民性所决定的。我国的法律是最广大人民根本意志的反映，司法机关必须始终着眼于维护人民利益来开展工作。对此，最高人民法院王胜俊院长反复强调：“我国法治建设，无论是立法权还是司法权，都是属于人民的。”要求司法改革必须“从人民群众最不满意、反映最强烈的问题改起”。因此，人民法院深化司法改革，必须牢记司法权的本质和来源，牢牢把握中国特色社会主义司法制度的人民性，始终坚持为民司法、为民改革，通过不断完善司法体制和工作机制，更好地在司法领域落实我们党立党为公、执政为民的宗旨，更好地体现司法为民的要求，更好地满足人民群众对司法的新要求、新期待。

     满足人民群众对司法的需求，必须努力把握和实现人民群众的新要求、新期待。随着经济社会的发展进步和依法治国基本方略的实施，人民群众对完善社会主义市场经济法律秩序、对保护自己的经济政治文化权利、对维护自己的人身财产安全、对实现社会和谐稳定等都提出了许多新要求、新期待。司法改革必须高度关注人民群众的这些新要求、新期待，通过完善司法体制和工作机制，更好地发挥人民法院的审判职能作用，努力满足人民群众的司法需求。在建设社会主义和谐社会的过程中，人民法院应当研究如何贯彻落实宽严相济的刑事政策，如何完善中国特色少年司法制度，如何完善保护公民教育、医疗、就业、社保、住房等各方面权益的司法解释，如何完善多元纠纷解决机制，如何完善国家赔偿和司法救助制度，如何完善各项便民诉讼制度，等等，努力在刑事、民商事、行政审判和执行、信访等工作中更好地实现人民群众希望保护自身各方面权益的新要求新期待，努力在立案、审判、执行、司法救济等工作中更好地实现人民群众希望司法便民、利民、惠民的新要求新期待，努力在审判方式和审判程序上更好地实现人民群众希望简化程序、减少讼累、促进和谐的新要求新期待。

     满足人民群众的新要求新期待，决定了司法改革必须始终坚持群众路线。对司法改革来说，必须体现人民意志、反映人民愿望，必须鼓励人民参与、倾听人民呼声，必须主动接受人民监督、自觉接受人民评判。人民法院司法改革在坚持司法工作专业性的同时，应当积极推进司法的大众化，决不能脱离群众，决不能脱离社会，决不能将司法工作神秘化。在当前的人民法院司法改革过程中，应当建立和完善如下体现群众路线的司法制度：建立完善民意沟通和表达机制，广泛听取人大代表、政协委员、民主党派、专家学者、基层群众对人民法院工作的意见和建议，积极主动地采取措施，不断改进工作；不断拓展人民群众参与司法的渠道，特别是要完善人民陪审员制度，有组织地发动群众参与司法活动，扩大司法民主；学习借鉴并创新发展马锡五审判方式，提倡深入基层、深入群众、调查研究，改变单纯坐堂问案、闭门办案、就案办案的衙门作风；完善人民法院工作评价机制，坚持以人民满意为标准来衡量司法工作和司法改革的成效。总之，要通过人民法院改革工作，让人民群众更多地了解司法、理解司法；参与司法、信任司法，从而为人民法院工作赢得更深厚的群众基础，赢得更真切的群众拥护，赢得更广泛的群众支持。

     (三)人民法院科学发展中的体制性机制性障碍亟待克服

     在司法职权配置方面，当前人民法院的司法职权配置总体上是恰当的、合理的，基本上能够适应我国现代审判工作的需要。但是，还确有一些制度需要进一步完善，比如，经过近年来内部机构的不断发展，人民法院司法职权运行机制需要进一步完善，尤其是在增设了立案庭、审监庭、执行局和其他机构之后，加之新修改的民事诉讼法对再审的规定影响了各级人民法院的案件数量分配，就需要对人民法院上下级之间、内部审判业务部门之间及与综合管理部门之间的职权配置进行重新安排。刑事、民事和行政审判有关制度需要进一步完善，执行难问题尚未得到根本解决；审判组织、审判管理、司法职业保障等方面的制度也需要进一步完善。

     在落实宽严相济刑事政策方面，建设社会主义和谐社会需要人民法院妥善处理各种刑事案件，实现刑事审判的法律效果与社会效果的有机统一。在依法从严、依法从宽的审判制度与工作机制上，还有很多需要完善的地方。宽严相济刑事政策的司法协调制度与保障制度也不健全，一些本来很有价值的做法难以在实践中推行。

 

    在人民法院队伍建设方面，法官遴选办法尚不完善，一些中西部地区法院面临严重的法官短缺问题。法官培训机制不够合理，尤其少数民族法官培训缺乏应有的保障。法官工资福利和任职保障制度还不完善，法院队伍管理不够科学，反腐倡廉长效工作机制没有健全。

     在人民法院经费保障方面，“分级管理、分级负担”的财政保障体制在经济欠发达地区带来了诸多问题和弊端，影响了司法公正的实现，执法条件难以改善，干部队伍难以稳定。

     在司法为民机制建设方面，司法公开尚不够彻底，多元纠纷解决机制尚未健全，民事沟通表达机制、涉诉信访机制、司法救助制度还需要进一步完善。

     这些人民法院制度中的体制性机制，性障碍，影响了人民法院司法功能的发挥，阻碍了人民法院的科学发展。因此，必须在党的坚强领导下，进一步深化司法体制和工作机制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，通过改革，不断完善人民法院的司法体制和工作机制。

     三、新一轮人民法院司法改革的新突破

     三五改革纲要提出的改革目标是：进一步优化人民法院职权配置，落实宽严相济刑事政策，加强队伍建设，改革经费保障体制，健全司法为民工作机制，着力解决人民群众日益增长的司法需求与人民法院司法能力相对不足的矛盾，推进中国特色社会主义审判制度的自我完善和发展，建设公正高效权威的社会主义司法制度。三五改革纲要是最高人民法院落实中央关于深化司法体制和工作机制改革部署的具体安排，是全国各级人民法院贯彻党的十七大关于深化司法体制改革精神的重要文件。三五改革纲要贯彻了中央关于深化司法体制和工作机制改革的基本精神，体现了司法为民的根本宗旨，符合新一轮人民法院司法改革的根本要求。

   与人民法院在一五、二五期间进行的司法改革相比，新一轮人民法院司法改革在如下三个方面将实现新的突破。

     (一)改革组织工作方面的突破

     以往的人民法院司法改革，主要由最高人民法院主导，在发挥地方各级人民法院探索创新的积极性基础上，通过制定相应的司法解释和司法政策的方法来推行。当然，一五、二五改革都得到了中央的批准，都体现了党的领导和人民代表大会制度等基本国家制度的要求。尤其是二五改革纲要，将《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》中布置给最高人民法院的改革任务纳入其中，体现了人民法院司法改革的整体性和全局性。

 

    以三五改革纲要为标志的新一轮人民法院司法改革，在组织工作上有了新的特点。根据中央关于深化司法体制和工作机制改革的部署，这一轮司法改革的重点主要体现在“优化司法职权配置、完善宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、改革司法保障体制”等四个方面，每一个方面都包含多项改革任务。最高人民法院负责牵头其中12项改革任务，主要包括以下内容：完善刑事、民事、行政诉讼有关制度和民事、行政案件执行体制，规范上下级人民法院的审判监督关系和司法裁量权，完善人民法院审判委员会制度、人民陪审员制度，完善司法公开、舆论监督等制度，加强司法职业保障建设和人员管理，建立刑事被害人救助制度等。所有这些，都贯穿在三五改革纲要的30条内容中。因此，三五改革纲要所部署的任务就是中央司法改革的一部分，是中央组织领导的司法改革的具体化，是与其他部门改革相配套、相适应的。可以说，这一轮人民法院司法改革是在中央统一领导下的，具有高度统一性、统筹性的深层次改革，体现了党中央推进民主法治建设的决心和信心。

     (二)改革内容方面的突破

     三五改革纲要提出要解决的问题，不仅是中央部署的司法改革的任务，也是人民群众对司法需求的难点、热点问题，是影响司法公正和制约司法能力的关键环节。最高人民法院经过对现行司法体制和工作机制进行全面综合分析，本着突出重点、加强监督、稳步推进的要求，在三五改革纲要中提出了优化人民法院职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强人民法院队伍建设、加强人民法院经费保障和健全司法为民工作机制等5个方面改革任务。这些任务既有对以前未完成的改革项目的继续，更有新的内涵和新的突破。

     在优化司法职权配置方面，主要包括改革和完善人民法院司法职权运行机制、改革和完善人民法院内部职权配置、改革和完善有关刑事、民事和行政审判制度和执行体制、改革和完善上下级人民法院之间的关系和审判管理制度，改革和完善人民法院接受外部制约与监督机制、加强司法职业保障制度建设等创新性的内容。

 

    在落实宽严相济刑事政策方面，主要是建立和完善依法从严惩处和依法从宽的审判制度与工作机制，建立健全贯彻宽严相济刑事政策的司法协调制度与保障制度。一方面，适应新时期犯罪行为发生的变化，对严重危害社会秩序和国家安全的犯罪从严打击；另一方面，对轻微犯罪、未成年人犯罪，按照教育为主、惩罚为辅的原则，实行宽缓处理，尽量教育挽救，增加社会和谐。打击犯罪、改造罪犯的目的是遏制犯罪，减少社会对抗，促进社会和谐稳定，这也是中央深化司法体制和工作机制改革、落实宽严相济刑事政策的重要目标。

     在加强人民法院队伍建设方面，三五改革纲要本着“从严治警”与“从优待警”相结合的原则，提出完善人民法院法官招录和培训机制，完善法官行为规范和职业保障制度，加强人民法院党风廉政建设，改革和完善法官待遇和任职保障制度以及人民法院队伍管理制度等。与现有的制度相比，这些改革措施对完善人民法院队伍建设提出了新的目标和要求。

     在加强政法经费保障方面，三五改革纲要提出了建立分类保障政策和公用经费正常增长机制，制定完善各类业务装备配备标准，规范基础设施建设的经费保障，加强人民法院信息化建设。这些改革措施，必将建立新的司法经费保障体制，促进司法公正的实现，促使人民法院工作快速发展。

     在健全司法为民工作机制方面，三五改革纲要提出了完善审判与执行公开制度、建立健全多元纠纷解决机制、建立健全民意沟通表达机制和司法为民长效机制、完善涉诉信访工作机制、改革和完善司法救助制度等新的改革措施，必将进一步体现人民法院为大局服务、为人民司法的本质属性。

     三五改革纲要提出的上述改革措施，有的是对已有制度的进一步完善，如改革和完善刑事、民事和行政诉讼制度，落实宽严相济的刑事政策，完善审判组织中的人民陪审员制度、合议庭制度等；有的是体制机制上的创新，如法官招录制度、非法干预人民法院依法独立办案责任追究制度、多元纠纷解决机制等；有的是对现有不合理制度的修正，如人民法院经费保障制度、规范下级人民法院向上级人民法院的案件请示等。无论哪种情况，都体现了三五改革纲要突破现有体制机制的局限、大胆改革创新的特点，也体现了在司法为民的目标下，人民法院的改革逐步涉入“深水区”。

 

    (三)改革方法方面的突破

 

    三五改革纲要以专门篇幅对人民法院改革提出了工作要求。纲要明确指出，深化人民法院司法体制和工作机制改革，必须集思广益，精心设计，周密部署，统筹协调，把各项改革措施落实到位。各级人民法院在研究制定和落实具体实施方案时，要争取党委、人大、政府、政协、政法各单位和社会各界的大力支持。人民法院司法改革工作涉及其他部门工作时，要广泛听取意见，充分协商沟通。有重大分歧的，应当及时向同级党委和人大请示汇报，共同研究解决遇到的问题。地方各级人民法院要按照中央的总体部署和最高人民法院的统一要求，根据本地区的实际情况，统筹兼顾，因地制宜，分类实施，狠抓落实，确保取得实际效果。另外，还建立了人民法院司法改革联系点制度。最高人民法院综合考虑地域分布、经济发展水平、职能定位以及司法改革工作开展情况等因素，在全国高、中、基层三级法院中确定了30个法院作为改革的联系点。

 

    由此可见，新一轮人民法院司法改革在方法上具有以下特点：

     一是将克服现有体制、机制弊端与发掘、发挥现有体制的优越性结合起来。必须认识到我国现有司法体制的基本合理性和固有的优越性，应当以现有司法制度为基础，决不能随意否定我国的司法制度，尤其对现有司法制度的优越性是否已经得到充分发挥要进行调研，比如调解制度。对于没有充分发挥优越性的现有司法制度，一定要查找原因，深入分析，制定出能够促使其发挥优越性的方案，促进现有人民法院司法制度的完善和发展。

     二是将制度完善与解决人民法院实际问题结合起来。司法改革如果不能有效解决人民法院的实际问题，就不是成功的改革。必须深入进行调查研究，避免闭门造车，努力发现人民法院的实际问题所在，才能制定出符合人民法院实际需要的改革方案，解决人民法院科学发展中存在的体制性和机制性障碍。

     三是将推进单项改革任务与改革的整体性结合起来。司法改革具有系统性，往往牵一发而动全身，任何跳越式的、碎片式的改革方案都是行不通的，司法改革必须注重整体性、系统性、连续性。在进行单项改革项目时，必须考虑改革措施出台的时机，考虑其他改革措施的配套，考虑与整体司法改革进程的协调等因素，以保证改革措施的可行性和实效性。

 

    四是将司法工作的政治性和司法工作的规律性结合起来。实施三五改革纲要，必须始终全面贯彻、完整体现“三个至上”指导思想。每一项改革措施的制定和落实，都既要符合司法自身的规律性，更要体现应有的政治智慧，体现中国特色社会主义司法制度的内在要求。将司法工作的政治性和司法自身的规律性结合起来，努力制定出政治上过硬、法治上先进的具体改革方案。

     五是将推动人民法院的发展与人民满意结合起来。必须克服部门主义，将人民满意、党委满意与法院满意、法官满意结合起来，大力健全司法为民工作机制，充分体现司法的人民性，从而保证人民法院司法改革正确的政治方向。

     六是将改革方案的必要性与现有改革环境条件规制的改革可能性结合起来。我们确有一些司法制度还存在这样或那样的缺陷，需要通过改革予以完善，但是改革不能在真空中进行，只有选择在适当的时机、成熟的条件、有利的环境都基本具备的时候推动改革，才能取得较好的效果。我国尚处在社会主义初级阶段，长期的封建社会没有使我国形成符合现代市场经济要求的法律意识和法律文化，因此，一些改革措施从理论上看起来很有必要，但未必适合现在的条件和环境，尤其是未必适合我国的政治制度。我们一定要从实际情况出发、考虑实际可能性、评估实际效果，才能制定出切实可行的改革方案。

     三五改革纲要对深化人民法院司法体制和工作机制改革提出了新的目标和要求，与一五、二五改革改革相比，这次改革的任务更重，要求更高，涉及范围更广。我们相信，在中央的正确领导下，在社会各界的密切配合和支持下，通过各级人民法院的共同努力，三五改革纲要的实施一定会在实践中取得良好的社会效果，一定会促进我国社会主义法治建设向前发展，为建设公正高效权威的社会主义司法制度做出应有的贡献。

 

作者单位：最高人民法院卫彦明