前言：中国的司法制度改革必须与中国的社会主义市场经济体制相适应，必须与中国的国情相适应，必须坚持在中国共产党的绝对领导下进行，符合中国特色。不能照搬世界上任何国家的法律或者司法制度。但是，我们也借鉴外国对我们司法制度改革有用的成功经验。
本文所讲的“司法制度”仅指司法审判制度。不包括侦查、检察和律师制度等广义的司法制度。司法职权优化配置改革是指对现有的司法审判机关职权配置全方位的优化改革。
 一、我国现行“四级二审终审制”的内容及1949年以前中国和部分外国的审级制度。
（一）“四级二审终审制”的含义：我国现行的审判制度是五十年代引进我们的老大哥-苏联的。我国在进行刑事和民事（包括经济、行政）诉讼过程中，目前实行的是“四级二审终审制”。
“四级”是指我国的人民法院按行政区域划分和行政级别设中央级最高人民法院、省级高级人民法院、地（市）中级人民法院和县（区）级基层人民法院四个审级；
“二审终审”是指在我国进行刑事、民事（包括经济和行政，以下同）诉讼，经过两级法院的二次审判之后就终结，不准再上诉。除按审判监督程序再审外，法院也不再审理。
（二）1949年以前中国及部分外国的审级制度。
我国在北洋政府时期，司法制度实行四级三审制。国家机关实行的是孙中山先生，在西方国家“三权分立”（立法权、司法权、行政权）的基础上，根据中国的国情而改革的“五院制”。即立法院、司法院、行政院、监察院、考试院。看来“中国特色”问题孙中山先生早在100年前就发现了！
1949年以前国民政府时期以及目前的台湾地区，继续实行孙中山先生的“五院制”。均将法院作为单独的国家机关设立，独立于政府之外，司法审判制度改为“三级三审制”。
我国北洋政府和国民政府时期的法律制度绝大部分移植于日本和德国的大陆法系。
以英国、美国、澳大利亚、加拿大、印度等为代表的英美法系国家也像欧洲大陆法系国家一样实行三权分立。即立法权、司法权、行政权三权分立。法院独立于政府之外。其法院设置分为初审法院、上诉法院和终审法院（即最高法院）三级，绝大多数案件的审理实行三级三审制。我国的香港特区也是如此。
新中国的司法制度主要是采用前苏联的司法制度。其特点是：（1）以权力集中和党的领导为前提，缺乏司法权独立观念；（2）法院与检察院单独设置，法院实行双重领导，检察院实行垂直领导，法官独立审判削弱；检察官具有广泛职权；（3）律师行业属于受管理的职业，而不是自由职业；（4）审级为二审制和监督审；（5）实行人民陪审员制度流于形式化；（6）奉行真实发现原则与职权主义。
前苏联解体后，其载体俄罗斯实行总统共和制以后，已彻底改革这种司法制度。也实行与欧洲大陆法系相类似的司法制度。
 二、我国现行“四级二审终审制”司法审判制度的弊端。
（一）不利于诉讼当事人充分行使诉讼权利，以达到保护自己合法实体权益的目的。日常生活中我们经常听到打官司的当事人说：“县里打不过你，我到地区，地区打不赢我告到省里，省里打不赢，打到中央。就不信没有讲理的地方”。且不说当事人的这种说法是否正确，但是却表明了当事人不把官司打到底不罢休的决心。若不让他打到底，他就一直上访告状，进京告状，纠缠不休。
案件多，忙不过来之说是错误的。有资料介绍美国法院的一个法官平均每年要办2000多个案件，北京朝阳区法院的法官2004年平均每人办案189件。只要司法资源合理配置，提高工作效率，案件多是完全可以按期办结的。最高人民法院曾于1999年下发法发［1999］11号文件，明确规定了限制各高级法院每年受理一审案件的数量，每年各高级法院受理一审民事案件的数量不得超过5件到10件。以减轻最高人民法院的案件数量压力。各高级法院自1949年建国以来几乎未审理过一审刑事案件。最高法院自1949年以来仅一审过一件刑事案件即林彪、江青反革命集团案。
（二）不利于社会安定。
（1）民事矛盾得不到很好的解决会引发产生新的民事矛盾；
（2）刑事矛盾得不到很好的解决会引发新的刑事犯罪，因泄愤、报复而发生新的刑事犯罪。
（3）不利于社会主义民主与法制建设。立法的本意，上下级法院之间本来是监督与被监督关系，由于人为的按行政区域、行政级别设置法院，却变成了上下级领导关系。
有甚者，重大、疑难案件，下级法院先到上级法院请示汇报，然后才下判决。当事人再上诉还有什么价值？实际上一审法院的判决是二审法院决定的。更有甚者，逢年过节下级法院的庭室对口到上级法院庭室送礼、拉关系，以免自己办的案件被撤销、改判或发回重审等。
 上级法院对下级法院审判监督不力，甚至上下串通一气，歪曲事实和法律，人为的出现冤假错案，上诉形同虚设，致使人们对法律和法院丧失信心。对国家的民主和法制建设感到前途渺茫。
（4）审级与审判工作脱节，不利于总结审判实践经验和发现司法中存在的问题，不利于改进审判工作，不利于作出科学的司法解释以适应审判实际需要。
例如一个标的10万元的案件，或者离婚、房地产纠纷、伤害赔偿等侵权案件，县级法院一审后，当事人不服,上诉到地（市）中级法院，中级法院就终审了。高级法院和最高人民法院这二级法院就根本接触不了或不可能审理这类标的较小而且数量最多、涉及面最广的案件。这类案件又占绝大多数，据我们掌握的情况这类案件超过95%。
 三、司法职权优化配置改革的紧迫性：在当时计划经济实行“人治”的特定历史条件下，是切实可行的。但是众所周知，那时法院的职能作用是极其有限的，多数案件的审判流于形式，走过场。基本上都是内定式的先判后审。那种审判方式已明显不适应市场经济的客观要求。改革审判方式及审判制度，优化司法职权配置改革势在必行。
在市场经济条件下，凡是法律不禁止的，我们都可以去做；凡是法律禁止的，做了也就违法，就要受到法律的处罚。法院审判是保护合法民事行为，处罚违法民事行为的最终手段。“人治”的方法已受到极大的冲击。法院可以审判市政府、省政府，甚至国务院。当前这种科级单位（院长高任为副县级）的基层法院，审理县级政府，处级单位的中级法院，审理厅级政府的体制，特别是县、市政府给你法院发着工资、拨着办案经费，你还以下犯上，显然不合适。更谈不上司法公正。
 “司法不公”已成为广大群众反映最为强烈的热点问题之一，涉法上访案件和人数逐年递增，已成为影响社会稳定、改革开放的重大问题。在2010年4月17日党的十七大会议上，温家宝总理答中外记者问时，明确指出：中国存在两个不公，一个是收入分配不公，一个是司法不公。所以，司法制度改革的最终目标是-公平司法。
参考英美法系与大陆法系国家几百年来的法治经验，借鉴我国1949年以前几十年司法实践，建议实行三级三审制。
 四、审级制度改革设想：改变现行的按行政区域和行政级别设置法院的方式，改为按管辖地域、所辖人口数、方便交通、便民诉讼为原则，优化设置一审法院、上诉法院和终审法院（即最高法院）三级，实行三级三审制。
（一）法院机构设置改革。在人口多的大城市可以设几个初审法院，在人口稀少的西藏、青海、新疆、蒙古等地区也可以几个县设一个初审法院。因为这些地区一个县才几万人，大部分县没有河南省的一个乡（镇）人多，很多县2万多人。例如，一个玉树州，6个县才28万多人，州政府所在地玉树县才6万多人。案件很少，他们一个县法院和中级法院，一年没有几个案件。确实不需要设置一个五脏俱全的法院。
西藏自治区共有550万人，管辖8个市、州或者地区，平均每个只有不到70万人口，完全可以在一个州或者地区设一个一审法院，在拉萨设一个上诉法院。这样就能把好几个县法院的法官资源和财力资源集中在一起使用。也能把几个州、市或者地区的法官资源和财力资源集中在一起使用。可以彻底改变目前边远地区法官数量不足及装备落后的问题。合并后，可以给他们配备直升飞机，让他们“巡回审理，就地办案”。西藏、青海、新疆、内蒙古等省区也是如此。
在美国50个州只设了94个初审法院，大致相当于中国一个省设两个初审法院。美国面积是937万元平方公里，人口2.6亿，国土面积与中国很接近。人口虽然比中国少得多，但是其经济发展水平却远远超过中国。
上诉法院的设置也是如此。在美国50个州共设13个上诉法院，平均每个上诉法院管辖约4个州，相当于中国的三个省。
例如西北五省可以在兰州设置一个上诉法院。西藏只有560万人口，青海只有495万人，没有河南的一个小市人口多，一个省有一个中级法院或者上诉法院就完全够用了。
终审法院（即最高法院）按划大区（管几个省）的方式设置分院。美国联邦最高法院就是按这种模式在全国50个洲设置11个巡回区（即分院），例如第11巡回区管辖阿拉斯加、加利弗尼亚、夏威夷等9个州（相当于中国八个省的范围）。例如中国的西北五省在兰州设一个终审法院分院即可。同样，也可以在经济发达的一个或者二个省设置一个终审法院分院。
实际上，中国50年代也这样设置过审判机构。可以给他们配备直升飞机，让他们学习马锡五“巡回审理，就地办案”。
北京大学教授、博士生导师贺卫方提出的法院体制改革方案与上述建议基本相同（见《法制早报.“法官断层”困局待破》2006年3月20日第13版）。
（二）法院机构之间的关系改革。法院是审判案件的司法机关，法院之间不存在领导与被领导关系，也不存在上下级关系。初审法院与上诉法院之间只存在监督与被监督关系。同类法院之间是平等关系。这种设置方式科学合理，既打破现有法院设置的行政级别管理模式，又能减少行政干预司法行为，从体制上为确保司法公正打下了基础。与国际上其它法制健全国家接轨，便于国际间司法交流。
（三）法院执行机构改革。法院的职能是公平审判案件，是“定纷止争”。案件判决后的执行，应该是政府的职能。无论是民事判决后的执行，还是刑事审判后的执行，都应该交给政府负责办理。我们的立法模式老大哥-苏联即其主要继承者俄罗斯就是这样改革的。俄罗斯的法院只负责审判，不负责对判决的执行。执行工作由司法部副部长兼任执行长，具体负责执行工作。这和中国目前的刑事案件判决后由司法部的监狱局执行是完全一样的。
近年来，群众反映强烈的司法不公主要是侦查不公、审判不公和执行难。也是中央领导感到最难办的“涉法上访”问题。实际上“执行难”也是中国特色。在经济发达的国外是不存在的。
 （四）陪审制度改革。可以考虑学习英美法系国家，实行陪审团制度。由法官主持，由纳税人组成陪审团来给被告人定罪。叫做“法学家与人民群众相结合”的新型审判模式。
河南省高级人民法院决定从2009年６月起，在郑州、开封、新乡、三门峡、商丘、驻马店等六个地市法院开展人民陪审团制度试点工作。2010年，河南推广人民陪审团制度将以刑事审判为主，并将逐步在行政审判工作中试行。河南省高级人民法院明确要求，2010年度，省高级人民法院各刑事审判庭试行人民陪审团制度审理刑事案件不少于５件，中级法院不少于１０件，基层法院不少于５件。
这应该是个很好的司法制度改革创新！
（五）法官的产生办法制度改革：司法公正单靠改革现有的审级制度，是不能从根本上解决问题的。若能再象英美法系国家那样，做到从道德高尚的执业10年以上的资深执业律师里面选举产生各级法院的法官，实行法官终身制。这样，才能提高法官的整体素质和司法水平，才能从司法人员的角度上解决司法公正的问题。
因为法官是一个很严肃、社会实践性很强的职业，面对的是浩繁的法律条文和千奇百怪的案件，没有相当长的社会阅历和广博的学识是不能正确理解法律条文的真正含义的。
 “法官是正义的最后守护者，挑选一个优秀的人做法官，不仅可以还当事人以正义，而且也可以让全社会感受到正义的力量。相反，如果挑选一个不称职的人做法官，胡乱裁判，便难免要如培根所说的那样——“一次不公正的审判，比十次犯罪所造成的危害还要尤烈，因为犯罪不过弄脏了水流，而不公正的审判则败坏了水的源头”，因此不称职的法官给法律、给正义带来的消极影响是最为严重的。
在英国，上级法院的法官及首长，在法律上都要求有十五年以上开业经历的专门律师来充任。例如：贵族院的上诉议员、上诉法院的首长及法官、高等法院的御座首席法官等。
高等法院的常任法官则要求有十年以上执业经历的专门律师来充当。郡法院的法官要求从有七年以上的开业经历的专门律师里任命，连最下级法院的治安法院的法官也从初级律师里任命。
也不是说一个人做15年以上律师就可以当法官了，而且要求“道德高尚”等条件，才可能被遴选为法官。
 中国的法官完全可以实行，初审法院的法官从10年以上执业的优秀律师里面选拔，上诉审法院的法官从15年以上执业的优秀律师里面选拔，终审法院的法官20年以上执业的优秀律师里面选拔。
按这样的选拔法官的基本条件，初审法官的年龄应在35岁以上，上诉审法官的年龄应在40岁以上，终审法官的年龄应在45岁以上。正是黄金阶段的年龄，非常适合做审判工作。避免了做法官阅历浅，经验不足的问题。
（六）经费保障制度改革：在市场经济条件下，金钱不是万能的，但是没有钱是万万不能的。这是普通老百姓都知道的简单道理。作为享有最终裁判权的人民法院的经费及法官工资，目前靠当地县级政府财政供给，行政干预不可避免。如果各级法院的办公经费及法官工资（高薪养廉）由中央财政预算并经全国人民代表大会批准加以保障。中国的司法制度将会以崭新的面目展现在国人面前。长期以来的司法不公问题、行政干预司法问题、法官素质差的问题、涉法上访问题、执行难问题、办案经费不足问题等，都将得到十分明显的改变。
（七）党的领导与司法独立改革的关系。
 司法独立不等于脱离党的领导。所谓“司法独立”是指司法工作不受地方政府和地方党委个别人的非法干预。以达到独立办案、公平司法、排除地方保护、个别人非法干涉依法办案的目的。并不是不接受党的领导。司法独立后，在司法机关仍然设置党的领导机关，法官仍然象现在一样，95%以上的是中共党员。
中国实行的是共产党的绝对领导制。作为司法人员怎样才能算是服从党的领导？我认为：中国的法律都是中国共产党领导全国人民制定的，法律是党和人民意志的具体体现，也是党的各项政策、制度的法律化。各级法院监督和执行好法律的，就是最好的服从党的领导。
我国《宪法》明确规定:全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。
这里的“各政党”，当然包括中国共产党在内。
我国《宪法》第126条还明确规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
这里的“各社会团体”，当然也包括中国共产党在内。我国现行的刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等法律也有相同的规定。
“独立行使审判权”不是哪个法学家刚提出来的。而是宪法的明文规定。只是这些年来，被一些人披着共产党的外衣糟蹋得不像样了！
任何一项改革措施都是公共权利和公共利益的再分配，必然触动部分人的利益，遭到部分当权者的反对也是正常的。
 司法不公再继续下去将成为产生社会动荡不安的主要源地。因为经过30年的经济体制改革，中国的“温饱”问题已经解决了，人们已进入“知礼仪”和“知荣辱”时代了。司法不公在某些程度上说就是侵犯了他们的“礼仪”和“荣辱”权利。
 “时机不成熟”之说，已成为妨碍中国改革的借口。还是我们改革开放的老前辈邓小平说的好：胆子再大一点，步子再快一些！