当前法院执行现状与体制改革之构建

汤禹三

    执行工作一直是困扰人民法院工作的热点、焦点、难点，执行难这个话题已谈论了十多年。十多年来从中央到地方、从各级党委、人大、政府、政协及社会各界，尤其是从最高人民法院到地方各级人民法院为解决执行难做了各种尝试和努力，可谓绞尽脑汁、穷尽手段、用尽措施，不能说重视不够、力度不大、手段不硬、措施不力，也解决了很多执行难题，执结了一大批执行案件，化解了许多社会突出矛盾，维护了法律的尊严和社会的公平正义。为构建和谐社会做出了积极的贡献！
    然而，执行难的问题并没有得到根本好转，执行工作形势依然十分严峻。究其原因，执行体制的缺陷和不完善是根本所在，如果不痛下决心从体制上解决问题，再过十年、二十年，执行难仍将是长期话题。
    一、执行工作回顾
    十多年来，党对执行工作十分重视，1999年党中央为解决人民法院执行难下发了中共中央（1999）11号文件。2002年11月，党的十六大报告郑重提出“切实解决执行难问题”，并将其作为推进司法体制改革的一项重要内容。2005年中央政法委以52号文件下发了《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》，2007年又以（2007）37号文件下发了《关于完善执行工作机制，加强和改进执行工作的意见》。在此，省、市、县党委为加强对执行工作的领导，做出了许多决定、决议，各级成立了解决人民法院执行难领导小组。中、省、市政法委多次召开执行工作电视电话会议，安排部署执行工作。各级人大加强对执行工作的监督.督办。政府从经费上尽力保障，有关职能部门如工商、税务、土地、房管、金融、车管、招投标、公安、检察大力配合。人民法院的执行工作得到党和政府以及社会各界如此重视，可谓前所未有。
    多年来，人民法院背负执行难的沉重压力艰难前行，各级法院勇于挑战，潜心探索，执行工作充分展示出了主动性和创造性，在建立执行机构，改善执行条件，改革执行方式，强化执行措施，提高执行艺术等方面探索出了执行工作新路子。从管理体制上，实行审执分离、审执兼顾；在威慑机制上建立悬赏执行，对被执行人在电视新闻媒体上曝光等，与有关职能部门形成了联动威慑；从救助机制上，建立了特困申请人救助基金；从长效机制上，建立了联席会议制度，典型案例通报制度，把执行工作纳入社会治安综合治理目标责任考核范围；建立了执行案件双查制度；良性循环法院考评制度；从打击力度上“两院一部”联合发出了《关于严肃查处拒不执行判决、裁定和暴力抗拒法院执行犯罪行为的通知》。从立法上新的《中华人民共和国民事诉讼法》更进一步完善了执行工作的规定，增设了执行条款，许多条款更明确，更利于法院执行。
    各级人民法院为了抓好执行工作，作出了不懈努力，一是党组重视，齐抓共管，党组书记、院长成为清理执行积案第一责任人。二是执行机构上成立了执行局，从人员的配备上加强了执行力量。三是在装备上加大了投入，绝大多数法院保证了执行用车，有的法院给执行局配备了摄像机、照相器材.电脑等。四是从经费上向执行局大力倾斜，基本保证了执行办案经费。五是加强了执行人员业务的培训，四级法院多次举办执行人员培训班，从思想品格、业务技能、综合素质上全面培养合格的执行人才。六是规范执行行为，促进执行公正，各级法院制订了大量的执行管理规定、严格执行程序，加强了执行款物和卷宗的管理。七是以科学发展观为指导，将执行工作与构建和谐社会有机地结合，开展了和谐执行、文明执法、文明办案活动。八是以公正和效率为主题，把案结事了、息诉罢访作为执行工作的目标。九是加强执行监督，严肃查处执行中的违法违纪，保证了案件质量。十是充分激发执行干警爱岗敬业，无私奉献的精神。笔者所在法院十年来，执行干警每年加班都在50天以上，节假日不休息执行案件已成了家常便饭，经常晚上通宵达旦。很多同志带病坚持工作，经常还要遭受当事人的谩骂、围攻、诬陷、诽谤，甚至抱腿、撕扯、恐吓。据了解，全国每年都有一定数量的执行干警在执行公务中伤亡，执行工作成为了高风险的职业。
    建国近六十年来，尤其改革开放以来，国家实行了一系列改革，政治和经济体制的改革为我国带来了新的生机和活力，但司法体制的改革一直滞后，不能适应当前发展的需要。执行工作十多年来，从最高法院到地方各级人民法院，安排部署了无数次的清理执行积案活动，基层法院每年都在搞“零点行动”，“突击执行”，“专项执行”，“重点执行”，但执行积案却像滚雪球一样，越滚越大，全国法院去年八月份统计的数字，总计执行积案达三百九十多万件，这一庞大的数字既影响着国家经济的发展，又对现行司法体制提出了严峻的挑战，更损害着法律的尊严和人民法院的声誉，人民法院执行工作正承受着前所未有的压力。
    为什么执行工作经过党政和社会各界及法院十多年的努力，执行难的问题仍没能得到根本的好转，这不能不叫人深思。十多年来，党委尽了力，人大尽了力，政府尽了力，人民法院尽了力，可执行工作仍是积重难返，不能不说是体制的缺陷和不完善导致的。笔者积十多年执行工作的经验，认为现行执行体制是制约执行工作的根本所在。
    二、目前执行体制的弊端
    （一）人民法院搞执行威慑力不强，执行权实施不威严。人民法院是国家的审判机关，顾名思义即审和判。审是依据起诉按照法定程序审理，判是审理终结后，依据审理查明的事实和依照法律规定做出判决。而执行，是运用国家强制力实现生效裁判的行为。在刑事审判中，对刑事犯罪的被告人刑罚的执行是由公安机关实施的，而民事和行政审判的执行是由人民法院实施，而人民法院和法官是国家机关中的文职机关和文职人员，由文职机关和文职人员实施国家的强制力，必然形成强制力的威严不够，威慑作用不强，被执行人对法院执行轻视，故意拖延，有意躲避。
    （二）人民法院执行手段受局限，缺乏运用侦查手段搞执行。目前，人民法院对民事和行政案件的执行，局限于运用冻结、划拨、查封、扣押、拍卖、变卖、搜查等法律措施，这种执行仅是对有财产或有隐匿财产的被执行人的执行措施，就是这种执行也是举步维艰，常常遭遇多方面的干扰，使法院执行陷入困境。且现实中，法院遇到的是大量被执行人逃匿、隐藏。被执行人下落不明形成积案约占积案总数的百分之七十以上，这些被执行人有的是在判决前就已在外地打工，居无定所，下落不明；有的是在接到判决书后为了躲债，举家外出，躲进其他省市或边远地区另谋职业，一去多年不返,有的车辆肇事的当事人，干脆就在肇事现场弃车逃跑，再无踪迹。法院对这类案件的执行常常束手无策，既不能运用侦查手段在网上追逃，在全国发出协查通告,更不能直接对逃避的被执行人进行侦查取证，以追究其抗判罪的刑事责任。致使近年来逃避执行的现象呈逐年上升趋势。而这些案件的申请人,因其案件不能得到执行,经常到法院哭闹,上访,直止中央。
    （三）法院执行队伍抵御暴力抗法能力差。目前，法院执行措施因全是民事的，强制措施有很大局限性，故执行手段较为单一，加之法院无制止暴力抗法的装备和快速反应警力，执行人员无对付暴力抗法的刑具，一旦发生暴力抗法事件，只有靠执行人员在现场对群众说服教育和请求本院及公安解救，受伤害的几乎全是执行人员。在暴力抗法事件中，执行人员常常连自身的人身安全都难以保证，致使经常出现执行车辆被砸，执行卷宗被抢，执行人员被打的事件。往往暴力抗法事件平息后，法院在无奈的情况下，只有对被执行财产和暴力抗法人员妥协，法律的尊严常常被打折扣。
    （四）执行队伍不专业，人员配备不够。目前执行人员在法院内部因不断从岗位上调整，经常会将具有执行能力和积累了丰富经验的执行人员调到审判或其他岗位，而新调入的执行人员，短期内很难适应执行工作的需要。致使部分执行人员业务不熟，经验不足，工作效率不高。要搞好执行工作，执行队伍应相对稳定，走专业化道路。另外,执行人员配备不够，数量不足,各级法院执行人员占的比例太少，形成了大审判，小执行的局面。很多法院执行人员与审判人员之比仅占四分之一不到，执行力量的薄弱也是形成执行积案的原因之一。
    三.新的执行机制的建立
    执行体制的缺陷和不完善，立法的滞后,经费的不足,执行队伍的参差不齐等因素造成了人民法院执行难问题长期不能解决，我国要从根本上解决这一难题，应建立新的执行格局。
    （一）成立执行警察局，建立新的执行体制。把执行工作从人民法院的职权中分离出去，成立专司执行的执行警察局。目前各级人民法院虽建立了执行局，但执行局职责不明，关系不顺，不能发挥职能作用。在法院内部，执行局上有院长、主管副院长，下有执行庭庭长、副庭长，如何发挥管理之责、指挥之责?很多执行局长形同虚设，难以发挥作用。国家应成立执行警察局，专司执行工作。执行局应像公安局交警大队的模式建立，执行局虽仍在法院序列中，但业务完全独立，有自己的领导班子，有完整的组织机构，人、财、物由执行局统一支配、管理。法院专司审判，执行警察局专司执行。
目前，有人建议将执行局并归司法局。笔者认为此举不妥。一是不利于执行，如果执行工作完全脱离法院，业务方面不便于沟通、协调，法院审执不兼顾，审执脱节，形成新的执行难。二是目前执行工作不断发生暴力抗法事件，此类事件一旦发生，需要许多人力解救，执行局如果并归司法局，司法局无警力解救，单凭执行局人力又不够，所以，执行局不能缺少法院做依托。
    （二）执行工作要有单独的经费。执行工作没有单独的经费，工作的开展如无水之舟，国家和各级财政应保障其办案经费，使工作能正常开展。有了经费就能解决比如出差办案，装备建设等基本设备的配置问题。
    （三）配齐必要的执行装备。目前执行装备的落后是制约执行工作的因素之一。绝大多数法院执行车辆陈旧，车辆档次低，修理、更新又无经费，常常外出办案时，车辆发生故障，造成执行案件效率低，有时传唤被执行人，眼看被执行人开着车在跑，法院的车辆却被远远的甩在后边。另外，应给执行工作配备必要的摄像、照相、通信、网络及取证设备，以便建立完备的档案资料和证明被执行人抗拒执行、暴力抗法、妨害执行公务等证据。
    （四）建立素质高强、作风优良的执行队伍。优良的执行队伍是完成执行工作的重要基础。目前，执行队伍人员参差不齐是执行队伍的弊端所在。应建立一支思想作风过硬，纪律严明，清正廉洁，业务精通，熟悉法律，年富力强，爱岗敬业的专业化执行队伍，在选拔执行人员时，严格标准，宁缺毋滥。同时加强政治素质，业务技能的培训，执行人员个个要成为精兵强将，成为克难攻坚，特别能战斗的生力军。
    （五）提高执行人员职级待遇。执行工作是高风险的职业，经常加班加点，工作十分辛苦，国家应提高其职级待遇。目前，执行人员有的工作几十年，到退休时仍是科员，有的执行人员因年龄较大或从部队转业到法院，司法考试过不了关，到退休时仍是书记员，连法官津贴都领不到，严重挫伤了工作的积极性，也伤害了这些同志的感情，所以应从职级待遇上向执行人员倾斜。让执行干警享受警察待遇。
    （六）尽快出台强制执行法。法律是执行的保证，目前，我国执行无系统完整的强制执行法，许多执行问题法律规定不明确，有缺失，尤其缺乏对逃避执行的惩戒规定,不利于开展执行工作。执行工作是长期的，是关乎法律尊严和经济建设的大事，应建立系统的,合乎中国国情的强制执行法，使执行工作在法律的保障下，规范、有序的进行。真正打破执行难的枷锁，使人民法院甩掉背了几十年的执行难包袱。（作者系勉县人民法院执行局长）