王晨光* 

一、延误诉讼是法治的公害



提高办案效率、减少案件积压，这是各国司法机关都孜孜追求的目标。何以如此而言？道理很简单，如果起诉到法院的案件得不到及时处理，法律的严肃性也就无法保证，诉讼当事人的法律权益也就成为空洞无物的词藻，甚至会受到进一步的损害。“延误正义就是抹杀正义”[1]，这已经成为人们的共识。但是，法治的运行却和人们开了一个不大不小的玩笑。在当今市场交易日益复杂、迅速和广泛的信息时代，诉讼程序的拖延和漫长已成为现代法治带来的一个副产品，并构成了危害法治本身的一大公害。



这似乎已成为人们对现代法治不懈追求所要付出的代价。这种情况在西方国家尤为严重。以美国为例，在1987年，全美共有35,700件上诉案件上诉到12个联邦上诉法院。虽然这一年的结案率增加了4%，截止到该年度12月31日，加上以往的积案，仍有26,894件案件未能结案。起诉到联邦地区法院的民事案件有233,292件，截止到该年底，积案反而达到247,107件；起诉的刑事案件有44,335件，年底积案为26,454件[2]。由于诉讼时间的延长以及相应而来的诉讼费用的激增，加之律师商业利益的驱使，现行的法律体制似乎背离了人们最初赋予它的使命，从而引起了人们对现行诉讼制度诸多质疑和批评。



我国在法治建设中也难免要支付这种代价。近十几年来，我国的诉讼数量呈成倍增长的趋势。随着市场经济的逐步建立，民事和经济案件的增长尤为突出。以经济案件为例，“1983年收案为4.4万多件，1984年收案为8.57万多件，增加了将近一倍；1985年收案为2,266万多件，比1984年又增加了1.6倍。”[3]到1996年，经济案件增长为1,604,450件(仅一、二审的收案数)[4]。但与美国等西方国家不同，我国法院的结案率较高，每年结案数量大致与收案数量相当，如1986年全国法院一审受理经济案件322,153件，结案308,393件；二审受理11,500件，结案10,029件。[5]1996年全国法院一、二审共结案1,588,302件[6]。尽管如此，“‘收案多、结案多、未结案也多’的三多现象始终存在。”[7]成为困绕各级法院的一大难题。因此，努力提高办案效率一直是我国各级法院追求的目标之 一。



由于案件数量大量增加，法院无法也无力在新形势下采用原来的“巡回办案”、“当事人动嘴，法官跑断腿”等大包大揽的审判方式，正在深入进行的审判方式的改革也就势在必行了。“因此，需要改革的是那些不符合法律规定、不适应形势发展的习惯作法。”[8]最高法院认为：改革和完善审判方式有利于提高办案效率。在民事审判方式改革中，重点在于强化庭审功能、强化当事人的举证责任和强化合议庭职责。[9]



的确，改革旧习惯，采用西方普通法国家通用的抗辩制和当事人举证制度当然具有无可争辩的积极意义和必要性，但是，它是否能取得提高效率的初衷呢？恐怕答案不容乐观。只要看看上面所列举的有关美国诉讼的数字就可以理解为什么不容乐观了。美国法院采用的是较为彻底的抗辩制和现代证据制度，但同时其诉讼的拖延也是有目共睹的事实。因此，不可简单地认为采用新的审判方式就一定会带来效率，而应当看到西方国家特别是美国的司法制度也在为提高诉讼效率而探索；同时也要认识到，在建立新的方式时，我们还应认真分析和设计如何使新的审判方式真正产生效率。除诉讼效率外，审判方式改革的主要目的应在于确保当事人的合法权益、确立长期被忽视的程序正义、建立规范的审判制度，从而促进我国的法治建设。[10]我们无疑应当采取西方审判方式中一切具有价值并行之有效的制度，但同时也要看到其弊端，取其精华，弃其糟粕，避免盲目的抄袭。为此，对中美法院如何解决诉讼效率问题进行比较，可使我们更为清醒地进行审判方式的改革并借鉴其有益的作法。



二．司法公正与效率的关系



（一）司法公正与效率都是司法工作的内在追求。 可以说，司法公正和司法效率都是审判工作孜孜以求的目标。世界各国概莫能外。



公正之于法律，是灵与肉的一体关系。在一定意义上，法律的诞生就孕育于公正这一信念之中。法律这一词义本身就说明了这一点。譬如，汉语中的法字就有“平之如水”和抵触“不直”的含义；西文中的法，也都兼有公平和正义的含义。司法，作为通过特定的国家机构，适用法律，解决社会纠纷的特殊工作，必然要把公正作为其追求的最高目标。公正是司法的灵魂和生命，此话毫不为过。当然，司法公正与社会公正、实体公正与程序公正、整体公正与个案公正、客观公正与法律公正等具体形式及其区别，则是应当进一步深入研究的问题，并有待于在实践中明确和设计的方面。



效率是经济学的概念，一般指投入产出的比例关系。运用到司法领域，是指在司法程序中运用最省时省力（最小代价）最大限度地实现正义的状况。司法途径一般都是当事人在没有其他解决问题的途径时，选择的最后途径（在中国尤其是如此）。因此司法往往是社会的最后一道屏障。而作为最后一道屏障，它要救人于困境甚至于水火之中。如若奉行“事不关己，高高挂起”的处事之道，推诿搁置，既便最终结果是正确的，对于处身煎熬中的当事人而言，它还有多少意义呢？市场经济条件下，同样数额的东西在一段时间后会自然贬值。延迟本身对当事人利益的损失显而易见。因此，“延误正义就是剥夺正义”，这一法諺已经为越来越多的法官所接受。追求司法效率，已成为现代法治的目标之一。



在新世纪开始之际，我国司法机关把公正和效率这两个目标作为工作的重点，可以说是认识到了司法工作的内在要求，抓住了当前我国司法改革的关键。我们曾经困惑，下一步司法改革该如何走。而公正和效率的提出，使司法改革的大目标得以确立。它的确立标志着我国的司法改革的思路已经变得更为成熟，从过去单一性的追求，比如对于抗辩制和程序正义的简单摹仿，发展到更深层和更为全面的综合性思考；标志着我国司法改革不断深化的趋势。此外，公正与效率目标的确立，不仅是一个口号和观念的提出，而是在认识到司法工作的性质和内在规律的基础上，对司法改革和司法工作本身的深层理论问题的研究提出了更高的要求，对司法改革的各个方面和具体制度的设计，如人事制度、审判程序、案件流程管理等，也起到指引作用。在这一意义上，对于司法公正和效率的追求，将迫使我们把司法改革作为一个系统工程来看待，从而避免过去摸着石头过河的零打碎敲状况。



（二）虽然公正和效率都是司法工作追求的目标，但它们之间的关系错综复杂，不可简单地视为一体。从理论上看，我认为：公正是司法的最终和最高目标；效率是通过司法实现公正的最佳状态。在保证公正的前提下，效率是司法的内在追求之一。如果失去公正，效率也就没有意义。在这一意义上，公正是第一位的。当然，在司法效率普遍低下的时期和地区，效率作为第一位的追求，也是应该的。



公正和效率之间的相互依存和补充的密切关系是主导方面。也就是说，两者密不可分。我们不会认为仅仅追求正义而不顾效率会真正实现法治；反过来，也不会认为仅仅追求效率而不顾正义与否是正常状态。可见，没有效率的正义是延误或虚幻的正义，而没有正义的效率则是恣意的效率。



但是，当司法同时对上述两个目标进行追求时，人们会发现它们之间存在某种形式的冲突和矛盾。在司法实践中，人们不得不时常作出某种选择，有限度地在两者之间进行妥协，或者说寻求两者结合的最佳点或度。司法工作是一种艺术，是一种创造性的艺术，其绝妙之处就在于如何恰如其分地把固化的规则适用于千变万化的具体事实之中，并寻求公正与效率结合的最佳点。



公正和效率这对孪生子也会产生争执。可以说，司法公正和效率构成了司法工作的内在矛盾。这种矛盾是它们各自的强调的特性决定的。比如，如果要追求公正，我们就必须小心求证，慎重思考，于一团乱麻之中明察秋毫，在唇枪舌剑之中辨明是非。任何一个审理案件的法官都一定是利益无涉的第三人，任何一个案件也都是过去发生的事情。法官要在当事人提供或以其他方式发现的种种证据中，重构和判断事实，在各种利益的冲突之中寻求正义，其难度之大是显而易见的。如果没有时间，这一复杂的工作就不可能顺利完成。而花费时间也就意味着效率的消弱或某种程度的损失。在一定意义上可以说，正义需要某种代价，法律途径必然以一定的时间、精力和物力为代价。如果这种寻求正义的代价太大，就会消弱甚至抵消正义。这正是现代法治本身和人们开的一个不大不小的玩笑。诉讼拖延是完善的程序、证据制度和审判制度带来的副产品。面对在当今市场交易日益复杂、迅速和广泛的信息时代，为了提高司法效率，就需要避免不必要的繁文缛节，删繁就简，优化程序。为此，庭前和解、简易程序、据证责任、证据交换等制度应运而生。在某些情况下，效率也会在一定程度上损害正义。为了避免这种情况，在一定程度上消减甚至牺牲某些正义成为不得已的选择。比如美国的辩诉交易，就是在牺牲某一部分正义的情况下求得效率；民事制度中的无过错责任等制度也带有效率优先的考虑。各国的司法制度都在探索和建立公正和效率的最佳结合。



在建立这一最佳结合的过程中，我们既要设定设立公正和效率的统一标准和原则，寻求两者的结合点，也要认识到，上述标准和结合点并非一种僵死不变的公式，而是一种辨证的、因时因事而异的、需要创造性的裁量权灵活处置的原则指引。在不同类型的案件中，在不同的情况下，司法对于公正和效率的侧重也有不同。例如刑事司法中就要多强调公正，而在民商事司法中就可以多讲点效率。因此公正和效率说起来容易，真正从理论上论述清楚，从实践上建立各种保障制度，以求实现公正和效率的完美结合，则是一项艰苦细致的长期任务。



（三）实现司法公正和效率的良性协调需要有具体制度、程序、法官素质等多方面的保障。在这一意义上，公正和效率可以成为司法改革这一系统工程的统领原则；用这两个标准检验各种具体制度和程序的改革和设立。司法改革中出现的强化合议庭的作用、强化证据的作用、设立庭前证据交换制度、立审分开、案件流程管理、加强执行工作、选拔审判长等措施，是我们为实现公正和效率已经采取的行之有效的手段。此外，还要从法官独立审理案件、建立完备的证据制度、制定审判规则、设置合理的内部工作机制、人员分类分层分责、司法文书改进、法院资源的优化配置和组合等方面进一步进行改革。只有在各项制度建立和完善的情况下，司法公正和效率才能真正实现。



此外，运用制度和程序的人也是实现公正和效率的重要的保障。虽然我国法官的素质已经在一定程度上得到提高，但从新时期的要求和与国际接轨的要求看，其素质水平仍然亟待提高，素质参差不齐的状况亟需通过人员分类分层分责的方式得到改良。应当承认，有相当一部分法官缺乏必要的专业素质和知识；有些甚至对于近些年来制定的有关市场经济的法律法规理解不了。这种状况显然不适应新形势下司法公正和效率的要求。



除了法官的专业素质外，他们的道德素质也到了应当引起足够重视的地步。在很大程度上，司法公正和效率还有赖于法官的职业道德素质。正是因此，世界各国都对法官的职业道德制定了详细的规范，职业道德成为考核法官是否称职的主要标准之一。我认为：制定法官道德规范，健全法官道德监督机制和相应的惩戒制度，是当前应当考虑的一个重要问题。在制定具体道德规范的时候，应当主要考虑法官职业的特性和基本要求，并以此为根据，制定具体规范。概括而言，法官的道德规范应当围绕以下原则考虑制定。（1）法官应当具有中立性和客观性。（2）法官应当刚正不阿，不畏权势。在一定程度上，法律的权威是靠法官的信念和行为，甚至是自身为代价来实现的。（3）法官应当忠诚于法律，应当具有强烈的社会良知和责任感。（4）法官应当具有超然性，也就是要甘于寂寞，不求声名；最好成为实施正义的“看不见的手”。（5）法官应有精英意识和对于社会利益、矛盾冲突的整体上的把握和洞察力。（6）法官应具有高度自律性，不受诱惑，洁身自好。



司法公正和效率是司法的最高境界。它们的实现需要全体法官和司法人员的努力和奉献，也需要全社会的理解和支持。



三、提高诉讼效率的对策和措施



除了公正与效率需要从理论上和实践上进行协调，并通过制度、程序和法官素质的建设得到保障外，本文着重分析一下法院在提供诉讼效率上的对策和措施。



从七十年代起，为回答社会对法院的抨击，美国法院、全美律师协会和各种研究机构纷纷加强了对案件积压原因和对策的研究，提出并采用了不少提高诉讼效率的措施。[11]概括而言，这些措施可以被分成三大类：规定诉讼期限；增加法院人力物力资源；以及调整结构，从法院内部增效挖潜。



诉讼期限应当严格



就诉讼期限而言，美国的诉讼时间之长是出了名的。根据全美州法院中心、全美大都市法院会议和美国司法部共同组织的一项研究项目的调查，美国州法院侵权案件一审的平均诉讼时间从288天到811天；各种民事案件的综合平均时间从357天到980天；有陪审团的民事案件的平均时间从458天到1332天。[12]究其原因，诉讼法上规定的诉讼期限较长、法院延长期限的自由裁量权过大是主要原因。例如：美国联邦民事诉讼规则规定的诉讼期限主要是就诉讼各个阶段上诉讼文书的制作和送达的时间进行规定，而没有规定法院必须遵守的审限，从而也就没有诉讼从头至尾应当遵循的结案期限。



比较而言，我国的诉讼期限的规定比美国联邦民事诉讼规则的期限规 定要清楚和完整。



首先，我国民事诉讼法规定的诉讼阶段的期限要短于美国的相应规定。就被告人提交答辩书的期限和当事人提出上诉的期限而言，我国民事诉讼法的规定分别是15天[13]；而美国联邦地区法院民事诉讼规则规定：被告应在收到法院传票和原告的起诉状后20天内提出答辩书；如果被告是美国政府和政府官员，答辩书应在60天内提出。[14]但是，法院传票和起诉状的送达期限则是在原告向法院提交起诉状后的120天之内[15]。美国联邦上诉法院诉讼规则规定的上诉期限为：当事人应在地区法院作出判决后30天内向该法院提出上诉；如果上诉人为美国政府和政府工作人员，上诉期为60天。[16]美国加州诉讼规则规定：被告应在收到起诉状后30天内提出答辩书[17]；但是起诉状可以在起诉后3年内送达[18]；在判决书被交付邮政送达后60天内，当事人可以提出上诉，或在作出判决后180天内提出上诉[19]。可见，美国有关诉讼期限的规定大大超过我国相应的诉讼期限的规定。



其次，我国诉讼各个阶段的期限规定相互联结，从而间接规定了诉讼全过程的期限；而美国的民事诉讼法大都没有规定法院的审限，因此没有限定诉讼全过程的整体期限。尽管它规定了不少诉讼文书和诉讼阶段的期限，但其他一些没有规定期限的阶段则为诉讼的迟延开了绿灯。针对这种情况，一些州的诉讼法试图规定相应的政策和有关期限。例如，加州民事诉讼法规定：本州的政策是鼓励原告通过适当的努力推动诉讼的进行[20]；任何诉讼都应当在立案后的5年内开庭审判[21]。全美律师协会制定的“关于减少诉讼延误的标准”提出：90%的民事案件应当在案件起诉后的12个月内结案；98%应当在18个月内结案；剩余的案件应当在24个月内结案。[22]这些规定和建议对减少诉讼延误起到了一定指导作用。



第三：我国民事诉讼法规定的诉讼期限较为严格。民诉法第135条规定：普通程序审理的案件应当在立案之日起六个月内审结；有特殊情况需要延长的，由本院院长批准，可以延长六个月；还需要延长的，报请上级人民法院批准。而美国诉讼法却给法院较大的裁量权。联邦民事诉讼规则第六条规定法院有权根据其自由裁量权决定诉讼期限的延长[23]。一方面，美国诉讼法对期限的规定不完整；另一方面它赋予法院较大的自由裁量权。因而美国诉讼一拖几年的现象也就不足为怪了。



为什么美国的民事诉讼法没有对诉讼期限作出完整的规定？这恐怕是由于历史和美国的三权分立及司法独立的体制造成的。在历史上，英美的民事诉讼程序主要是由法院发展起来的。到十九世纪，英美先后通过立法机构制定了民事诉讼法典，力图统一杂乱无序的诉讼法，简化诉讼程序。但立法机构制定的法典无法适应多变的案情和法院自行决定程序的传统。在1873年，英国通过了司法改革法案，由议会授权英国法院制定诉讼规则；在1936年，美国国会授权联邦最高法院为联邦法院制定民事诉讼规则。[24]从理论上讲，由于法院具有独立性，法院审理案件的程序应由法院自行决定，不受其他国家权力的干预。因此国会授权联邦最高法院制定程序规则，并授权各级联邦法院制定其具体的程序规则。[25]



虽然法院制定的具体程序规则具有较大的灵活性和多样性，但为补足美国诉讼法的漏洞则起到了一定的积极作用。尽管我国法律中有关诉讼程序和期限的规定较为完整，但也无法对每一个程序细节作出详尽的规定，因而借鉴美国法院的具体程序规则的作法，我国法院仍有必要根据各自的特色制定自己的具体程序规则。在这方面，北京市高院制定的《北京市法院办案规范》和海淀区法院为进一步使其细化而制定的审判工作规程和管理制度具有十分重要的示范作用。[26]



增加法院的人力和物力投入



法院经常抱怨人力和物力的缺乏是造成诉讼效率不高的原因，因而法院经常提的要求是要编制、要经费、要设备。从70年代末到90年代初期，我国法院体制建设基本上走的是这一条路。在重建社会主义法制的过程中，重点进行制度的硬件建设具有其必然性和必要性。但是在基本物质条件具备后，硬件方面的投入是否还是决定性因素呢？这是值得我们应当认真思考的问题。



在“文革”结束后，无论是国家领导人还是一般平民百姓都从切身体会中深切感受到了法治在国家生活中的重要性，建立社会主义法制成为举国上下共同的呼声。但是，从封闭中走出来的我们并不真正了解现代法治的要义，而主要致力于恢复“文革”前的法律体制。在经历了第一阶段的发展后(主要为硬件建设，包括司法机构设立，人员的配备和大规模的立法)，我们逐渐认识到：在司法体制方面，司法腐败、人员素质和审判方式的滞后成为主要问题；在立法方面，大量的立法仍然带有计划经济的色彩或以计划经济模式为依托。这些弊端的集中表现是有法不依、执法不严。长此以往，法治将流于形式。因此在法治发展的第二阶段，审判方式的改革、以社会主义市场经济为蓝本的立法规划以及各种贯彻和加强法治的执法措施成为这一发展阶段的重点。在这一发展阶段中，如何在软件环境上下功夫成为主要方面。



在这种形势下，审判方式改革应当从内部着眼，而不能重复单纯增加人员的老路。实际上，我国的司法人员的数量已经大大超过了律师的数量。根据1991年的统计，全国法院人员的总数为194，836人。其中助理审判员以上的审判人员为138，459人。[27]国家编制委员会同意全国地方人民法院增加编制，将使人民法院总编制达到247，420人。[28]而1991年律师的总数也不过为46，850人。[29]到1997年，律师人数也不过为十万多人。[30]仍不如1991年的法官人数多。这种情况恐怕是世界少见的。最高法院已经宣布：为了提高效率，“当然适当增编是必要的，但不能把希望全部寄托在打量增编上。提高工作效率靠两条，一是提高人员素质，二是改进工作方法。”[31]



美国法院在这方面也得出了几乎同样的结论。根据有关研究表明：处理案件的法官人数的多少与案件的审结期没有必要的关联。根据有关研究表明：处理案件的法官人数的多少与案件的审结期没有必要的关联。该调查提供的数据表明：在一个仅有6名法官的法院，侵权案件的结案期平均为288天，而一个拥有38名法官的法院处理侵权案件的结案期则平均为594天。处理案件快的法院恰恰不是法官人数多的法院。[32]他们的结论是，法院的结构和各法院长期形成的独特的方式和氛围对案件审理的速度起更大的作用。此外，增加人员需要增加开支，增加对新法官和辅助人员的培训[33]。这就决定增加人员的作法的不会立即产生期望的效果，同时代价也太大。



在我国司法机关经历了较快的队伍建设后，在法官人数大于律师人数的情况下，进一步扩大编制显然不会对减少积案起太大的帮助。(关于法官 的结构问题将在下面谈及。)



虽然在人力资源上不可能也不必要做更多的投入，但在物力资源上则应当在可能的情况下做出更多的投入。这些投入可用来改善法院的工作条件，包括审判法庭的建设、必要的办案设备的配备、以及必要的办案经费等。在设备的配备方面，则应加强投入。这里仅举一个例子，即法庭纪录，来说明设备的重要性和紧迫性。在我们的审判活动中，纪录是一项十分重要而艰巨的任务。如果纪录准确，判决也就越有把握；反之则会产生失误。但我们法庭的纪录主要靠书记员的手工劳动，既辛苦又不准确，且不完整。在庭审中，书记员往往是前紧后松，很多重要问题只能记个大意。如果我们注意一下美国法院的做法，可以受到不少启示。美国的书记员使用的是一种为法院专门设计的速记打字机。打出的是一种供计算机使用的带有各种小孔的条带。将这种条带放入配套的计算机中，就可以自动得到完整的纪录。作为门外汉来观察，似乎他们从没有像我们的书记员那样记录的手指僵硬、疲劳不堪，但其纪录的准确和完整则是无可挑剔。在高技术时代，这种速记加电脑的技术应不太复杂，成本也不应太贵。如果有一定的投入和技术，我国的庭审纪录的方式将产生较大的飞跃。其他如法律和法院案件管理的电脑化、必要的检测设备、必要的庭审设备等也应不断改进。



改革法院内部体制 优化法官队伍



虽然我国的诉讼法就期限问题的规定较为明确，结案率也还较高，但是我国法官的工作效率并不是很令人满意。作为佐证，请看下述统计。



根据美国联邦法院在1986年出版的介绍：美国十二个联邦上诉法院共有156名法官，每年受理大约33,000件上诉案；94个联邦地区法院共有575名法官，在到1985年6月30日截止的年度中共受理273,670件民事案件和38,546件刑事案件。[34]按这些数字计算，每位上诉法院法官每年应受理211件案件；每位地区法院法官应受理542件案件。而我国在1991年共有138,459名法官，同年处理的案件为3,266,282件。[35]按照这些数字，每位法官受理24件案件。当然，美国的受理的案件类型与我国有很大不同。很多在我国由有关主管部门处理的案件，例如不服交通违章处罚的案件等，都由法院处理。如除去这些案件，我国法官处理的案件数量仍大大低于美国法官处理的案件数量。



为什么会有如此差距呢？原因可以归纳为以下几个方面：



(1)美国的法官人数比我国少，但配有大量的辅助工作人员。其内部分工明确、职责清楚。故法官可专心办案，提高工作效率。根据美国法官的介绍，每位法官都有一至三名法律助理(clark)。他们是从法学院的毕业生中选拔出来的佼佼者，一般为法官工作一年，然后转入律师行工作。他们根据法官的指示查找法律根据，对有关的法律问题进行研究，起草判决书等司法文书。此外还有大量的诉讼和行政辅助人员，如书记员、速记员、电脑工作人员、行政管理人员、法警等辅助人员。他们的人数要几倍于法官。[36]法官只是在辅助人员准备好了一切条件的情况下，出庭主持案件审理。由于法官每天的日程都由辅助人员事先安排好，因此一天审理几个案件是很正常的事。反观我们的法院，法官人数多过辅助人员的人数。根据1991年的材料，助理审判员以上的审判人员共有138,459名，而书记员和法警为61,675名。[37]我国的法官从安排审理日程到传唤当事人，所有程序和行政安排都要亲自办理，真正用在审理案件上的时间和精力并不多。每天忙的团团转，效率还不高。此外，现行的行政管理体制使每一个法院工作人员都成为国家干部，因而法官与辅助人员的职责没有明显得区分。[38]职责不分也造成了一些辅助人员，如书记员、执行员、秘书，行使审判权的现象。这一现象又进而抹杀了法官职业的专业性，似乎只要是在法院工作的人都可以或迟或早地成为法官。



与美国的法官进行对比，我国的法官花了大量的时间去处理审判以外的行政安排等工作。因此要想提高法官的工作效率，首先就一定要先改革法院内部的体制，改变法官和辅助人员的比例倒挂的问题，改变书记员等辅助人员可以在工作几年后自动升任法官的传统作法，建立一支高度专业化、精干的法官队伍；其次要明确划分工作职责，树立法院内部一切为审判工作服务的观念和机制；其三要建立有序的工作秩序，使法官能够专职专心办案，其他行政、后勤等事务性工作由其他人员分工管理的制度。这样做不仅能够提高办案的效率，而且还可以提高法官的声望和地位，提高法官素质和专业化水平，提高法官的待遇。[39]



(在本文于1998年10月首次发表后，近些年来一些法院采取了一些步骤加强法官队伍的专业化和人员优化组合，如“主审法官制度”、“书记员序列单列”、“法官定期培训和考核制度”等等。这些措施对于我国法官队伍的建设无疑具有积极的意义。)



(2)我国法院尚未建立行之有效的案件流程管理机制。美国法院从70年代初开始对案件流程管理进行探索。其要点包括：按照案件类型和难度，实行案件分流，使大量常规案件通过简易程序或自行协议解决；[40]建立案件流程电脑跟踪管理机制，由法院统一记录、监督和管理案件的审理进度；[41]依法制定法院的案件进度标准和期限。[42]在采用流程管理时，各个法院根据自己的特点，采取了不同的流程管理方式。其中包括：从立案时起就把案件就分配给法官个人负责，从而建立个案流程管理表；把案件纳入全院统一的流程管理表，由首席法官或行政主管根据案件的进展，在不同的阶段上将其分给不同的法官处理；把案件分配给固定的或临时组成的合议庭；或建立一种综合上述两种方式的流程管理办法。[43]美国的研究认为：案件流程管理机制的关键在于法院首席法官和行政主管的支持和参与；电脑信息管理中心的建设和运行；法院行之有效的监督和管理；案件程序期限的设定；等等。[44]这些措施的实施把法院的审判工作程序化，使法院的运作如同工厂流水线的运行一样，效率高且质量好。



我国的一些法院已经在审判实践中探索了一些类似的方法。例如：北京市海淀区法院从1993年开始进行了“繁简分流”民事审判方式的改革并取得了巨大成效。在1994年2月达到了人均月结案21起的高效率。[45]吉林省中级法院实行立审分开，用机制保证效率，即由告申庭统管全院的立案，并由督察办公室督促、监督案件的审结，设立相应的奖惩办法。[46]虽然这只是初步尝试，其成绩则另人刮目。但是也要看到，我们距离建立完善的案件流程管理机制还差的很远，应当借审判方式改革的动力，进一步推动这方面的工作。



(3)我国法官的素质亟待提高，以适应法治的要求。美国的法官一般都有丰富的律师实践经验，对于诉讼程序和实体法律了如指掌，能够自如地应付庭审中出现的各种情况。相比之下，我国法官的素质参差不齐。尤其是在中小城市和农村地区的基层法院中，不少法官缺乏必要的专业素质；有些甚至对于近些年来制定的有关市场经济的法律法规理解不了。这种状况显然不适应审判方式改革提出的强化庭审功能、强化举证责任、加强合议庭作用等要求。为改变这种状况，应当加强对法官的继续教育。每年每个法官都应当接受几天的培训，内容以新公布的法律法规和审判技巧为主，方式可采用讲课、模拟法庭、考试等多种形式。



四、结论



效率是诉讼应当追求的目标，但不是唯一的目标。诉讼的最高目标是实现正义。而实现正义又需要法院通过诉讼查证事实、解释法律。这一切都需要时间和进行艰苦细致的工作。如果片面地为快而快，草率从事，法治就会被破坏。但是抗辩制和当事人举证制度又会带来诉讼的拖延。诉讼的效率和正义目标构成了诉讼的内在矛盾。片面求快就会或多或少地牺牲判决的准确性和正义，而追求准确性又会多少影响效率。在这方面，我们具有不少经验教训。例如，八十年代初的“从重从快”在很大程度上强调了快，有的地方甚至为了片面追求结案数量而置程序规则于不顾，判决的质量受到了相当大的影响。



为了在正义和效率之间掌握平衡，我们应当看到，当前的审判方式改革不仅仅是审判程序和方式的改革，而且还是涉及观念和司法体制的改革。因此不仅要关注改革的具体措施及其落实，还应当注意研究它所带来的深层的理论问题；应当借这一契机，积极建立健全案件流程管理机制，改革法院内部的人员和机构设置，提高法院工作效率，使法院真正成为社会主义法治的中坚。







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* 清华大学法学院教授。

[1] “Justice delayed is justice denied.” Standards Relating to Court Delay Reduction, by Committee on Court Delay Reduction, ABA National Conference of State Trial Judges, Apirl 1985. 

[2] L. Ralph Mecham: Report of the Director of the Administrative Office of the United States Courts, from Report of the Proceedings of the Judicial Conference of the United States, March 15, 1988, Washington, D. C., p. 4.

[3] 郑天翔：《最高人民法院工作报告》，1986年4月8日，载于《中国法律年鉴 1987年》，第655 页。

[4] 《中国法律年鉴1997年》，第1056页。

[5] 司法资料统计，载于《中国法律年鉴1987年》，第883页。

[6] 《中国法律年鉴1997年》，第1056页。

[7] 朱江：《改革民事审判方式，实行繁简分流》，载于《审判工作热点问题 透析》，人民法院出版社，1997年，第416页。

[8] 唐德华：《全国加强经济审判工作，为经济建设和社会主义市场经济体制 的建立提供司法保障》，1994年10月21日在第三次全国经济审判工作会议上的工作报告，最高人民法院公报合订本，1994年，第144页。

[9] 祝铭山：《认真学习贯彻修改后的刑事诉讼法，全面改革和完善审判方 式》，载于《最高人民法院公报》，1996年，第4期，第121页。

[10] 《中国法律年鉴1997年》，第1056页。朱江：见前注，第416页。

[11] Thomas Church, Alan Carlson, Jo-Lynne Lee and Teresa Tan￡oJustice Delayed, The National Center for State Courts, 1978, p. 1. 

[12] 同上。pp.8-11.

[13] 《中华人民共和国民事诉讼法》，第113、147条。

[14] Rule 12(a), Federal Rule of Civil Procedure for the United States District Courts, May 1, 1988.

[15] 同上，Rule 4(j).

[16] Rule 4(a)(1), Federal Rules of Applellate Procedure, May 1, 1988.

[17] Section 430.40 (a), The Standard Code of Civil Procedure of the State of California, 1986.

[18] 同上，Section 583.210 (a). 

[19] Rule 2(a), California Rules of Court, 1986.

[20] 同上, Section 586.130.

[21] 同上，Section 583.310.

[22] Standards Relaing to Court Delay Reduction, by ABA National Conference of State Trial Judges. Section 2.52(a). 

[23] 同上，Rule 6(b).

[24] Peter Simon: The Anatomy of a Lawsuit, Michie, 1996, pp. 9-11.

[25] 同上，Rule 1 and attached notes.

[26] 李克：《落实办案规范化，促进法院工作水平的全面提高》，载于《审判 工作热点问题透析》，第447-458条。

[27] 《中国法律年鉴1992年》，第859页。

[28] 《人民法院年鉴1991年》，第684页。

[29] 《中国法律年鉴1992年》，第874页。

[30] 《新华社每日电讯》，1997年4月10日。

[31] 祝铭山：《认真学习贯彻修改后的刑事诉讼法，全面改革和完善审判方 式》，载于《最高人民法院公报》，1996年第4期，第121页。

[32] 同上，Justice Delayed, p.22。另见 John A. Martin and Elizabeth A. Prescott: Appellate Court Delay, The National Center for State Courts, 1981, p.11.

[33] 《人民法院年鉴1991年》，第684页。

[34] The United States Courts: Their Jurisdiciton and Work, Washington, D.C., March 31, 1986, pp.7-9. 

[35] 《人民法院年鉴1992年》，第854、859页。

[36] 这些情况为1988年中国法院教育代表团访美事从美国法院了解到的材料。

[37] 《人民法院年鉴1992年》，第854、859页。

[38] 应当承认，法官法的制订和实施在一定程度上突出了法官的特殊职业要求 和地位。但从整体看，国家干部的身份仍然未能在法院内部把法官和其他辅助人员的地位和作用真正划分开。近来一些地方的法院把书记员序列和法官序列分开的作法是一个有益的尝试。

[39] 尽管这种改变法院人员比例、减少法官数量的做法有种种好处，但从现实 而言，它不可能在短时间内完成。在实践中，可以采取严格考试制度，淘汰不合格法官，以及逐步削减法官人数的措施，在相当一段时间内建立一支高、精、尖的专业法官队伍。

[40] John Martin and Elizabeth Prescott: Appelate Court Delay, The National Center for State Courts, 1981, pp.11-14.

[41] 同上，pp. 14--15.

[42] 同上，pp. 15-16.

[43] Maureen Solomon and Douglas Somerlot: Caseflow Management in the Trial Court, American Bar Association, 1987, pp. 33-43.

[44] 同上，pp. 7-8.

[45] 朱江，见前注，第415至427页。

[46] 张玉来、宋佳邦：《将审判程序公开化----吉林市中级法院完善法制建设侧 记》，载于《人民日报》，1998年3月3日。