内容提要：很长时间以来，诸多因素一直困扰着中国的各级法院。政治干预破坏了司法公正和独立，业务素质优良的法官极为稀缺;更普遍的是，中国基本上还是一个行政国家，传统上无足轻重的司法权尚未得到社会应有的尊重。现行司法体制因无法保持中立而不能满足市场经济持续发展的需要，因为只有保持政治中立才能巩固在市场交易中形成的经济秩序。中国作为一个发展中国家，各地的情况和地方利益存在巨大差异，各级法院和当地政府之间联系紧密，这些因素也损害了法治统一。改革现行司法体制的紧迫性已无需论证，但是具备政治可行性的改革思路尚不清晰。本文主要分析了中国司法存在的各种问题及现行的解决方案，提出了分析司法体制所需要的理论模式，然后对造成中国司法综合症的若干因素进行分类，并介绍了治疗这种综合症的现行解决方案，最后简要讨论了这些解决方案可能产生的实际效果并展望司法改革的未来方向。

　　关键词：司法改革 人民法院 司法综合症司法独立

　　一、引言

　　关于中国的法治进程，学术界一般都认同以下两点：一方面，自1978年改革开放以来，中国在迈向法治的道路上实现了“大跃进”;另一方面，中国要成为一个真正的法治国家还有很长的路要走。在改革开放三十年间，全国人大会及其常委会已经制订了220多部法律，国务院发布了大约800部行政法规，地方政府发布了8000部地方性法规。[1] 司法体制也有所发展，法院和检察院经过1979年的改造，已能更好地服务于新的经济体制改革。[2] 各级法院和检察院工作人员总数分别超过29万人和22万人。[3] 同时，律师的数量已达到15万人，全国各地都建立了公证处和法律援助中心。[4] 立法及法制框架看起来在扶持刚刚起步的市场经济方面发挥了应有的作，而市场经济也是目前中国改革最主要的驱动力。1999年宪法修正案首次明确提出“依法治国”和建设“法治国家”。[5] 但是统计数字看似“可靠”，却往往含有水分并产生误导，更何况数量并不等于质量。事实上，随着人们对法治发展的期望值不断提高，它的不足也更加明显。尽管中国现在可以声称保证社会稳定繁荣所必需的法律已经基本具备，但是这些法律并没有得到很好的遵守和有效的执行。毕竟，在一个以前“无法无天”的社会，制定法律只是第一步也是比较容易的一步;法治要求在日常生活落实法律，而这是一项更艰巨的任务。这项任务至今仍然摆在了中国政府部门尤其是法院面前，因为我们普遍相信法院是公正执法的最后一道防线。[6]

　　中国的法院承担着一些在西方法院看来也很难处理的任务：他们要对错综复杂的经济关系中的民事争议进行合理平衡;在社会转型时期，以前约束人们的一些行为规范作用逐渐淡化，他们便要制止随之而来的各种犯罪行为，同时还要对犯罪嫌疑人的基本权利给予适当的尊重;[7] 他们不仅要面对目前仍无所不能的行政权力干预，而且还要确保自己的判决同执政原则和政治方向保持一致。[8]中国的法院能胜任这些工作吗?粗略考察一下目前状况，就会得出不太乐观的结论。中国司法部门受到一些长期存在的问题困扰，[9] 如贫困地区法院经费短缺、法官待遇低、与发达国家同行相比效率低下、财政和人事依附当地政府并几乎已成为维护本地利益的“地方政府部门”、审判程序不公正并容易受私人关系的影响、“执行难”使一批司法判决成为政府开出的空头支票、司法腐败和经济增长成比例、权钱交易普遍存在……[10] 这类问题层出不穷，构成了下文所称的中国“司法综合症”。

　　至少从1999年10月最高法院首次公布法院改革刚要以来，中国法学界就一直在寻找治疗“司法综合症”的良方。和以后两个五年改革纲要相比，第一个改革纲要(以下简称《纲要》)的构想显得更为宏大，显示了当时中国推进司法职业化的决心。《纲要》提出要增强法官的独立性和自主权、确保司法效率、实现司法公正、限制法官资格，使之成为“真正意义上的法官”。[11] 《纲要》为司法改革描绘的美好前景是令人憧憬的，但是十年之后重新回顾《纲要》提出的目标，不难看出总体上并未实现，而且前景不甚明朗。本文分四部分分析中国司法存在的问题及现行的解决方案，首先提出分析司法体制的基本理论，然后对导致中国司法综合症的各种因素进行分类，最后介绍治疗这种综合症的解决方案，并简单探讨这些解决方案可能产生的实际效果。

　　二、理论模型

　　每一项有意义的行动都首先有一定的目标，中国司法改革的目标也很明确：一套有效的司法体制，即能公正有效地解决法律争议的法院体制。[12] 下一步则是达到这一目标的方法或手段：怎样做才能建立这样的体制?这里我们需要综合利用宏观的(统计学的)和微观的(理性选择)模型来分析司法行为。法官的职责是开庭审理案件并作出判决。从法律的角度来看，法官要作出一项“公正”或“公平”的判决，不能受个人观点或自身利益等“不相关因素”的影响，要适当地将法律运用到具体案件之中。她必须接受良好的教育和培训来获得能够理解相关事实和正确适用法律的专业素质，[13] 还要通过某种方式培养廉洁作风来抵御各种外来干预。这些干预来源广泛，都与法官有着千丝万缕的联系。最明显的来源是政府其他部门或执政党的权要，特别是当他们掌握着与法官个人相关的重要利益时更是如此。强大的社会团体也可能影响法官的判决;法官也的确担心产生不利社会影响而作出违背法律的判决。法官在日常生活中还必须面对广大亲戚朋友们的求助，这在中国尤其常见。另外，一方当事人可能仅仅通过贿赂法官就能成功地影响判决。当然，如果法官清正廉洁，在各种压力、威胁和诱惑面前不为所动，那么他就不需要任何抵御措施来防范外来干预;然而，在现实社会中，这样的人是很难找到的。尽管法官的业务和道德素质是不可缺少的，但是法官具有同普通人一样的优点和缺点，也和他们一样容易犯错误。因此，只有具备制度保障才能真正实现司法独立。

　　尽管本文无意去做量化研究，但是一个明确的模型可能有助于我们弄清什么样的机制能实现司法公正。如上所述，这一模型应当包括衡量司法公正的“因变量”(用Yj来表示)和许多左右司法职能的“自变量”。[14]由于变量太多，在此必须加以注明。自变量可分为内在的(“主观的”)和外在的(“客观的”)两种类型，下面对此作一些解释。

　　1. 内在变量

　　内在变量指的是法官的个人素质，包括公正审理案件的业务能力(Xprof)和廉洁程度(Xmi)。[15]主观变量很难去衡量，但如果可能的话尽量转化为客观变量。既然业务能力通过法学教育和培训获得，我们就可以将Xprof分解为客观变量Xedu和Xtrain，[16]这样就可以用受教育的年限和程度来衡量。另一方面，我们很难将廉洁程度彻底分解为客观变量。抵制司法腐败的良好修养与坚定信念可以通过下述的四项制度性变量得以部分实现，但这些变量都没有将个人差别考虑在内。是否清正廉洁没有明确的客观标准，我们也就不能将这一变量完全客观化。因此，剩下的这一项Xmi就用来表示主观差别。虽然这项变量很难衡量，但它对模型的完整性来说必不可少。

　　2. 外在变量

　　外在变量指的是那些可能影响法官判决的周围环境因素;它们主要包括(但不仅仅局限于这些)任免机制(Xapr)、法官的待遇和工作条件(包括业务经费，都用Xwc表示)和法官独立程度(Xind)。外在变量呈现高值时可以实现司法独立，因为这将意味着法官职位更加稳定;法院拥有独立运行所需的充足财力，从而不再屈从于行政权力;司法决定被上级撤消或改判的可能性变小。内在和外在变量都呈现高值，就会形成一套有效的司法体制，从而能够公正高效地解决各类案件。

　　3. 司法腐败

　　最后还有一个司法腐败的问题。在某种意义上，它是司法公正的对立面，因为内在和外在变量都呈现低值时才会产生司法腐败，而且它还会阻碍司法改革，尤其是在司法独立问题上。既然现实世界中的司法体制无一能使自变量达至完美，所以司法独立和司法腐败将永远并存。很显然，司法腐败可以一定程度地受到专门惩治这类不端行为的刑事法律的约束，其效果我们用Xcor表示。

　　司法腐败使各自变量之间相互作用的方式变得复杂。例如，如果法官整体的廉洁程度(Xmi)很高，那么提高司法独立(Xapr,、Xwc和Xind)就能真正提高司法的公正性;然而如果廉洁程度很低，提高司法独立实际上就可能降低司法的公正性(因为腐败的法官不再受任何外部监督)，除非相应的刑事法律能使司法腐败受到有效控制(这时Xcor呈现高值)。通过这种方式，廉洁作风同惩治腐败的刑事法律相互补充。为了实现司法公正，仅靠司法独立是不够的;而是要靠司法独立、廉洁作风和约束司法腐败的法治环境三者相互作用才能实现。[17]

　　综上所述，一个公正合理的司法体制离不开受到良好教育和培训并且高度廉洁的法官团体，离不开刑事法律对司法腐败的有效控制，离不开司法独立。而司法独立又离不开法官严格依法任免、法官较高的社会经济地位、有法律保障的充足办案经费以及法官不受政治和社会力量干预作出判决的独立性等因素。司法体制走向公正需要上述所有“自变量”的改良，上述任何因素恶化都会使司法体制存在各种缺陷。

　　以这一模型来考察，中国目前的司法状况如何呢?

　　三、中国司法综合症

　　所谓的中国“司法综合症”，包括相互关联的四个方面：较低的职业化程度(Xprof)和资格限制(Xedu)，缺乏来自于中央政府的充足经费，以至不得不依赖于当地政府(Xwc)并导致地方保护主义盛行(这又与Xapr相关)，法院内部低效的制度设置强调行政控制而损害了法官个人独立(Xind)，以及司法腐败比较严重(Xmi和Xcor)。本文不能从数量上考察这些相关的司法变量，而是从质量方面介绍中国的司法状况。

　　1. 业务素质问题：中国法官状况

　　法治意味着公共权力的行使不受个人肆意的影响，但并不意味着忽视法律的制定者、解释者和执行者的个人素质(Xprof)。下面这种说法基本上是可靠的，那就是将法治由一种社会和政治理想变为一种现实的前提是掌握公权者的意愿和能力都服从于这一理想。[18]因此，在讨论中国的司法改革之前，我们必须了解构成这一司法体制的个人因素。首先让我们来看中国司法综合症的第一个症状，这也是个人层面的历史、传统和制度等因素共同作用的必然结果。

　　中国历史上的大部分时期，政府司法权一直是一个被忽视的分支，[19]从属行政权并常常直接由行政官员行使。在地方政府层面，“判官”正是地方的行政首长;只要他的权威受到质疑，他就是自己的法官(当然受制于其上级的审查)。这样将执法与司法职能集于同一个人的制度性安排，自孟德斯鸠以来在西方被认为是对自由与正义践踏。在中央政府最高层，司法官在不同的朝代有各式各样的名字，虽保持着独立的职能，仍从属于最高的行政官员。[20]无论哪种情况，司法独立几乎都是不存在的。

　　这种状况在目前的政权结构中基本没有改变。革命的确打破了很多东西，但传统的阴影在新中国的司法模式中却更为显著。虽然司法部门构成一个独立的分支，但它始终被视为一个为无产阶级专政服务的普通职能部门，性质上和公安局等行政机构没有本质区别。1950年的一项中央指示指出：“人民司法同人民军队和人民警察一样，是人民政权的重要工具之一”。[21] 很长一段时间以来，中国法官同警察和军人履行同样的职责，充当无产阶级专政的“刀把子”，[22] 中国法官带着肩章的制服也同警察和军官十分相似。[23] 1952年的司法改革进一步加强了党对司法部门的领导。到1957年，党的控制在中国司法圈内受到激烈抨击,但结果并没有削弱政治控制，反而有6000名“旧法人员”遭到清洗，而正是他们构成了当时极端稀缺的中国司法的人力资源。例如，当时的上海第二中级法院民事审判庭中的20个法官有8个被宣布为“右派”。[24] 空出来的职位被“革命积极分子”填补，而他们基本上没有法律素养或接受过任何学术训练。

　　这样，中国的“法官”和行政体系中的普通干部几乎没什么区别，履行着一系列公共职能：他可以执行一项法院命令，这时他相当于美国的执行官员，只是这项命令通常是由执行它的同一个法官作出的;他可以在刑事诉讼中主动搜集证据，这时他相当于治安法官;他可以主动介入民事争议和行政赔偿案件，这时他充当仲裁人的角色;他甚至可以在“普法教育”活动期间下乡工作，向农民讲解党在某一特定法律领域内的政策，排查矛盾纠纷并当场解决。[25] 因此，在法庭上审理案件、作出判决仅仅是法官扮演的众多角色之一，而且可能还不是一个重要的角色。

　　那么，在中国谁才是真正的“法官”?这个问题隐含两个相关的问题：第一，如何界定法官(或司法职能)的涵义;第二，在中国谁可能成为一名法官。“法官”在西方是一个特殊并享有特权的职位，必须具备解决法律争议所需要的专门知识和素质。相比之下，中国的“法官”是一个更宽泛的概念，有的不解决具体案件而仅仅执行法院命令或管理法院内部事务的人也被称作“法官”。审判长和审判员通常在法院院长和副院长及其庭长的领导下行使审判职能，后者的职能是确保每一项法律判决政治上“正确”并可以被社会接受。中国的法院院长至少在任期间从不亲自审理具体案件，可是仍然被尊称为“首席法官”。这样，中国就拥有了总数接近30万人的庞大法官群体，远远超过律师的数量，这确实是中国特有的现象，[26] 但是这些人中仅一部分真正审判过具体案件。[27]

　　与其宽泛的定义一致，成为法官的资格限制(Xedu)也很低，过去几乎任何有关系或“有来历”的人都能进入法院并成为“法官”。出于调解经济改革时期日益增多的社会利益冲突的需要，1979年后法官队伍迅速膨胀，形成了目前庞大的法官群体。许多司法工作人员都是从一些社会组织和政治机构中“借调”而来，以前基本没有从事过司法性质的工作。大部分“法官”都是军队转业干部，他们退伍之后被分配从事政法工作，预先没有接受任何法律训练。目前，他们中很多人已经成为法院院长或庭长，掌握着司法判决的实权。[28] 党委主要依据他们的政治忠诚而非专业素质决定职位任命，而且只要认为一个人适合在“党政机关”工作，就认为他也适合从事司法工作。[29] 工人和高校毕业生也可以被分配到法院而成为“法官”，法庭书记员则在升到“助理审判员”之后的几年内，不必经过正式训练和法律实践也能成为法官。[30] 因此，和发达国家相比，中国法官的业务素质还有相当差距。

　　中国法官的范围过宽产生了实际负面影响。首先，很难从形式上区分履行不同职能的“法官”，也不能从地位和待遇上区别对待。其次，数量庞大的“法官”来共同分享有限的财政来源，平均待遇必然会很低。于是，法官数量多、待遇差以及专业素质低已在司法圈内形成难以改变的现状。要建立一套更加有效的司法体制，第一步必须通过缩减中国法官的范围和数量、提高精选出来的法官群体的社会和经济地位来打破这一恶性循环。[31]司法改革要取得成功，关键要使法院更能吸引年轻的优秀人才。一位编辑的话一语中的，一个好的制度可能是司法改革的必要条件，但这还不够;事实上，在制度改革见效之前，个人素质问题必须得到解决。[32] 对于司法改革来说，个人素质和制度优劣是不可分割的两个层面。

　　2.三位一体的难题——司法资源、制度性依赖和地方保护主义

　　从上面的论述我们不难想象，中国司法资源总的来说相当匮乏，部分反映在工作条件(Xwc)上。和发达国家相比，中国不仅法官个人待遇低，很多法院的工作环境也确实非常简陋。在偏远地区，即便法院的外观也往往难以维持作为一个“法院”所应具备的威严。[33] 法院院长们都有“公关先生”的外号，有的甚至自嘲为“扛着天平的乞丐”。[34] 从中国法官的职能来看，经费问题更不容乐观。中国效仿大陆法系模式;如果法官发现现有的证据不充分，经常需要到辖区之外独立调查取证。[35] 维持这种有错必纠的法院模式自然要比英美法院成本高的多，因为在采取所谓“当事人主义”的英美法系，法官无须离开法庭，只要坐在法官席上审查权衡各种证据。但是在中国，分配给司法部门有限的经费常常使法官无法履行事必躬亲的职责;在某些情况下，他们只能以不完全合乎法律或道德的方式来完成工作，从而为司法腐败留下很大的缺口。这样一来，中国法院自然会千方百计去争取法律未规定的各项财政支持，法官和当事人一起实地考察时也自然由当事人来支付费用。既然中国的法院负责执行自己的判决，[36] 有的还要异地执行，致使这部分附加费用超出了法院的承受能力，司法经费的短缺就使很大一部分判决成为空头支票。到1997年底，200多万项法院判决没有得到执行。司法资源的匮乏不仅严重威胁司法独立，而且破坏了法律的效力和司法公信力。

　　对司法独立更直接的威胁是司法经费的分配方式。值得注意的是，虽然中国表面上采取中央集权制，但至少在司法关系上仍显得很凌乱，而且随着经济改革的深入而更加恶化。随着基层财政承包制的落实，3000多家法院实行了“分灶吃饭”。[37]从县区基层法院到省高级法院，所有的地方法院在财政上都依赖于它们的地方“老板”，即它们所属的当地政府。法官工资和法院运行经费大部分来自地方政府的预算，当法院判决有背地方利益时便面临预算缩减的威胁。和美国学校财政系列案中将公立学校的财政完全依赖地方税收造成了极大的地区不平等一样，[38] 将法院财政托付给地方政府也会使同样级别的法官在工资、工作条件、住房、福利以及调查取证经费等方面产生地区差异。特别是在穷困地区的法院必须通过各种手段获得经费，必然使它们的独立地位大打折?%8