一、公诉环节程序分流机制的概念界定
程序分流，从词义上划分，有广义和狭义两种情形。狭义上的程序分流仅指审前程序中侦查环节的分流和公诉环节的分流。而广义上的程序分流分为审前程序的分流和审判程序的分流。公诉环节程序分流机制是指在刑事诉讼的审查起诉阶段，检察官对一部分构成犯罪或者证据不足的案件作出免予起诉、缓予起诉、起诉犹豫及放弃起诉等处理，而不再交法院审判的制度。随着刑事诉讼效率价值的凸显以及轻缓化刑事政策和教育刑理论的兴起，越来越多的国家已经否定了案件不分大小、罪行不分轻重，检察官一概必须将案件起诉至法院适用刑罚的做法，而是运用保安处分、社会监督等手段来代替。公诉分流的设置是以起诉便宜主义为基础，赋予检察官用案件分流的形式作出裁量。
二、公诉环节程序分流机制的诉讼价值
诉讼价值是指作为主体的人对于作为客体的法律内涵的应有的价值因素的认识，是法律对于人的需要的一种满足。[①]诉讼价值评析在诉讼法律制度的研究中具有非常重要的意义。公诉分流的诉讼价值具体体现在对实现刑事诉讼目的具有积极作用。主流观点认为,我国的刑事诉讼有双重目的,即打击犯罪和保护人权,并力图体现将两者相结合的理性要求，以确保刑事诉讼的公正与高效进行，维护社会秩序。这就要求司法机关在刑事诉讼中，既要及时查明事实真相，准确打击犯罪，又要注重程序的正当性，防止案件当事人的合法权益受到不法侵害。而公诉分流在诸多方面充分体现了刑事诉讼法的立法目的和要求。
（一）有利于提高诉讼效益。由于我国正进入了社会转型的快速发展阶段，一方面我国的犯罪数量和重特大恶性案件数呈几何式增长，导致监管场所人满为患，监禁成本是一个天文数字[②]；另一方面案多人少矛盾突出，司法工作人员连年超负荷工作，[③]因此，我国目前的司法现实决定了国家应当将有限的司法资源突出放到重特大案件上来。公诉分流可以缓解司法机关的压力，有效缩短诉讼时间，既符合诉讼经济的目的，又有利于及时消化积案，实现控制犯罪的最佳效果。
（二）有利于体现轻缓化的刑事政策。“在整个社会控制犯罪的系统工程中，刑罚只能是有限的和短处的作用，刑罚量投入的多少和犯罪率的高低不可能成简单的反比关系”[④]因此，传统的报应刑理论开始松动，刑事司法也开始从一味的强调特殊预防转向一般预防与特殊预防并重。与刑罚改革的一般趋势相适应，教育刑主义为公诉分流的建立提供了理念上的支撑。人民检察院可以酌情对部分在公诉环节的案件作出适当分流，这样既可以减轻刑事审判对于犯罪嫌疑人的标签作用，又可以避免刑罚副作用，充分体现轻缓化的刑事政策。
（三）有利于维护公共利益。公共利益指的是作为有机整体的公众所共同享有的权益、福利和价值。公共利益是公正之外司法、立法应当追求的重要价值目标。若从检察制度的产生和发展角度考察，维护公共利益是公诉权产生的基础。因此，公共利益标准的确立已经成为许多国家检察制度和公诉权的基本属性。在我国，检察官在正当行使追诉裁量权时，除了应当依法裁量，符合法治这一司法原则外，将公共利益作为检察官裁量的依据或者说制约是非常必要的。因为在不违背或者基本不违背公平和正义的情况下，鉴于公共利益的因素而将不必进入审判阶段的案件分流过滤，对不必追诉的被追诉人施以不起诉、缓予起诉、辩诉交易及其他替代性处罚措施，尽早摆脱刑事诉讼，早日复归社会，从而使刑事诉讼达到较为合理，这可以说是一种理智而又无奈的举措。
（四）有利于和谐社会的构建。构建和谐社会是人类孜孜以求的理想，随着《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的下发，当前我国社会各界都在为实现这一目标而努力奋斗。笔者认为，检察机关正在推行公诉分流之一的和解不起诉制度不仅成为检察机关适用刑事和解的主要途经，而且成为实现社会和谐的有效途经。和解不起诉是指被害人与加害人在人民检察院的主持下，通过加害人向被害人认罪悔过，求得被害人的谅解，双方达成和解的协议之后，由检察院作出不起诉决定。[⑤]日本学者棚赖孝雄指出，“就合意的形成而言，只有在当事者的意思渗透到解决过程和结果的一切方面才具有真正的合理性。”[⑥]从刑事案件一般解决方式讲，加害人的忏悔和被害人的要求是不可能通过面对面的途经表达和沟通的，被害人因其合法权益遭受侵害，总是迫切要求对违法犯罪行为人进行惩罚，从而导致加害人和被害人及其双方的亲属等因加害人犯罪而成为永远的对立面，一定程度上加剧了社会的不和谐因素。而和解不起诉制度正是通过在不明显损害公共利益的基础上充分尊重被害人和加害人的意愿来解决冲突。让加害人听被害人亲口陈述犯罪给他本人及家庭造成的伤害和痛苦；让被害人亲耳听到加害人虔诚的忏悔，有利于防止矛盾的激化，修复被损害的社会关系，减少纠纷的对抗性，有助于实现双方的长远利益和友好关系，从而促进纠纷的彻底解决。这种诉讼分流机制恰恰满足了构建和谐社会的基本要求。
三、我国公诉环节程序分流机制的健全
（一）公诉分流的域外实践
联合国刑事司法准则积极肯定了非刑法化、刑罚个别化和非监禁刑等刑事诉讼分流措施。1990年9月7日通过的联合国《关于检察官作用的准则》第18条规定：“根据国家法律，检察官应在充分尊重嫌疑者和受害者的人权的基础上适当考虑免予起诉、有条件或无条件地中止诉讼进程或使某些刑事案件从正规的司法系统转由其他办法处理。为此目的，各国应充分探讨改用非刑事办法的可能性，目的不仅是减轻过重的法院负担而且也避免受到审前拘留、起诉和定罪的污名以及避免监禁可能带来的不利后果”。可见，适度扩张检察官的不起诉裁量权，在审前阶段改用灵活多样的非刑事办法实现案件的合理分流是联合国刑事司法准则的基本要求。英美法系国家起诉便宜的传统在英国得以充分体现。英国检察官在提起公诉之前的案件审查中，要求从两个方面进行检验：一是证据检验；二是公共利益检验。所谓“公共利益检验”，就是在证据检验结束后，检察官认为根据现有证据可以给被告人定罪，那么并不意味就要提起公诉，还要从公共利益考虑，看对被告人是否有必要追究刑事责任，公众是否有兴趣对被告人起诉来决定最终起诉与否。公共利益检验体现了对于过失犯罪、初犯、偶犯、老年人犯罪等从宽处理的原则。经过公共利益检验，相当一部分案件被分流到审判程序之外。德国传统上属于大陆法系国家，实行十分严格的起诉法定主义，检察官的起诉裁量权较小。不过，19世纪末以后，这种状况开始发生变化。基于社会发展的需要，德国开始兼采用起诉便宜主义原则，赋予检察官一定的起诉裁量权，包括酌定不起诉、缓起诉，也包括是否申请刑事处罚令程序的权力以及是选择快速审判程序的起诉还是选择普通审判程序的起诉之权力，还包括在恐怖活动案件、与有组织犯罪有关的毒品、卖淫等最重案件中对污点证人豁免而不起诉或者减轻刑罚的权力，呈多元化运作状态。德国检察机关不起诉裁量权的不断扩张，在司法领域中承载着公诉分流的重要职能。
（二）我国公诉分流现状
传统上，我国是实行起诉法定主义的国家，检察官的不起诉裁量权极小。1996年颁布的刑诉法在取消了免于起诉制度后，建立了以起诉法定主义为主，以起诉便宜原则为辅，检察机关对部分刑事案件“可以作出不起诉决定”的公诉模式。这样，作为起诉法定主义和起诉便宜主义调和的产物，尤其是作为以起诉便宜原则为主要内容和具体表现形式的不起诉制度已经成为我国公诉制度的重要组成部分，这在一定程度上体现了公诉分流的理念。但是，由于国民甚至中国立法界、司法实务界乃至学术理论界对司法专横恣意的恐惧与反抗以及对自由裁量权的误解与担忧，使有限之起诉自由裁量权的行使也遭桎梏与限制，没能真正意义上实行公诉分流，发挥其应有的作用。裁量不起诉制度并未很好体现立法精神的问题，引起了学界和司法实务部门的极大关注。与各国在公诉分流机制和实践相比，我国还存在以下不足：第一，公诉分流渠道单一，无法满足检察实践的需要。我国现行刑诉法规定了三种不起诉的形式，即刑诉法第142条第1款规定的绝对不起诉，即犯罪嫌疑人有刑诉法第15条规定的情形之一、人民检察院应当作出不起诉决定；刑诉法第142条第2款规定的相对不起诉，即对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定；刑诉法第140条第4款规定的存疑不起诉，对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。虽然该条文上采用了“可以作出不起诉”的表述，但是检察机关却并不享有起诉与否的裁量权。因此，只有相对不起诉赋予了检察机关不起诉裁量权，承载着公诉分流的功能。第二，范围狭小的不起诉裁量权，制约了公诉分流功能的发挥。按照对主流观点的理解，适用相对不起诉的条件有两个：一是犯罪情节轻微；二是依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的。必须同时具备这两个条件的，人民检察院才可以作出相对不起诉处理。这个条件是相当狭小的，只能对犯罪情节轻微案件中的一部分，即依照刑法规定不需要判处刑罚或者可以免除刑罚的，检察院才可以作相对不起诉处理。同时，还受到被害人、被不起诉人的自我救济,公安机关、检察机关内部、审判机关以及人民监督员的监督制约等严密的监督和制约。
（三）完善我国公诉分流的设想
在确定我国公诉分流制度模式时，应针对我国公诉分流中存在的不足和问题，借鉴国外尤其是西方国家的成功经验和发展趋势，建立既具有中国特色又反映世界潮流的公诉分流机制。要通过逐步扩张检察官的不起诉裁量权，以保障公诉分流功能得以实现。
1、 将公共利益作为检察官裁量的依据，扩大公诉分流渠道。从立法、理论或实践看，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，都将公共利益衡量视为如何运用起诉便宜原则的至关重要的核心问题。对于轻罪案件，应当赋予我国检察机关参酌“犯罪人的个人情况”和犯罪人在“犯罪后的表现”等公共利益的构成要素作出不起诉决定。
2、扩张相对不起诉的适用范围。一般是将“犯罪情节轻微”理解为轻罪（轻罪是指刑法规定应当判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处附加刑的犯罪）中的情节较轻的情形，但是，笔者认为，对于初次涉嫌犯罪、未成年人涉嫌犯罪、老年人涉嫌犯罪或过失涉嫌犯罪，可能被判处5年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的案件，如果犯罪嫌疑人与被害人和解并弥补对被害人造成的损失，人民检察院根据被害人或其法定代理人的申请，可以作出不起诉的决定。
3、赋予检察官的刑罚豁免权。所谓刑罚豁免权，是指检察官为了获得某种重要证据，而免除证人作证而可能被定罪的权力。刑罚豁免权的设置是鼓励犯罪者与追诉机关合作的一项重要措施，是以牺牲小公正获取大公正，同时又能保证和提升刑事司法效率的积极措施。笔者认为，无论从正当程序理念的角度，还是从任何人享有不被强迫自证其罪特权的角度，抑或从保障证人权益的角度，应通过对刑诉法的再修改，在立法上赋予检察官对证人作证的豁免权。具体设想是增加“对于在黑社会性质犯罪、毒品犯罪以及腐败犯罪案件中，主动悔过自新的，为办案机关侦破案件提供实质性配合的人，只要符合刑法关于在不需要判处刑罚或免除刑罚的条件，即使犯罪情节不轻微，也可作出不起诉处理”的规定。