对完善检察官绩效考评机制推动检察工作科学发展的思考

庄河市人民检察院刘大刚

以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，是我们党从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想，是我们推动经济社会发展、加快推进社会主义现代化必须长期坚持的重要指导思想。促进社会全面进步是科学发展观的内在要求，检察工作作为上层建筑和法治建设的一个重要组成部分，必须始终自觉以科学发展观为根本指导方针。检察机关全面落实科学发展观，就是各项检察工作都必须符合以人为本、统筹兼顾、机制创新和全面、协调、可持续发展。随着学习实践科学发展观活动的全面深入，我们深切地认识体察到长期以来形成的工作思路、体制机制、方法措施乃至绩效评价上，有许多与科学发展观要求不相适应的地方。科学发展观对检察工作的执法理念、执法方式、执法效果等提出了新的更高的要求，现行的考评管理机制中一些不合理与不完善之处阻碍了检察机关实现这些要求。必须实现对现有考评管理机制的扬弃，使之真正成为衡量工作的标准，成为推进工作的内在动力。

一、 科学发展观是检察工作长期的根本指导思想

科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。而深入贯彻落实科学发展观，就要求我们积极构建社会主义和谐社会。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。科学发展和社会和谐是内在统一的。没有科学发展就没有社会和谐，没有社会和谐也难以实现科学发展。构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。要通过发展增加社会物质财富、不断改善人民的物质、文化和精神生活，又要通过发展保障社会公平正义、不断促进社会和谐。实现社会公平正义是发展中国特色社会主义的重大任务。而检察机关作为国家的法律监督机关，“强化法律监督，维护公平正义”是其工作主题，这对于构建社会主义和谐社会有着重要作用，因而科学发展观应当是检察工作长期的根本指导思想。完善落实科学发展观的体制机制保障，加强和改进检察工作。强调加大工作力度、提高执法水平，依法独立、正确、充分行使检察权，有效实施法律监督，把公正执法作为检察工作的灵魂摆在首要位置，这是社会主义法治理念和构建社会主义和谐社会对检察工作的必然要求。为促进各项检察职能得以充分发挥，就须加强制度建设，健全、完善考目标考评管理机制，深入研究以保障办案质量、效率评估为主的这种专门的规范化管理体系，通过对案件的质量、效率进行全面管理，才能为落实科学发展观的要求提供制度保障。

高检院颁布的《人民检察院基层建设纲要》明确要求：“以考核干警能力、绩效为核心，探索建立能级管理机制。在明确内设机构和岗位职责的基础上，分类分级明确工作目标，以动态考核为主，定性与定量相结合，实行全员能力和绩效考核，奖优罚劣”。而检察官绩效考评机制不系统、不规范、不科学是检察系统存在的普遍问题，这已成为制约检察工作创新发展的瓶颈。为此，笔者结合目前绩效考评的现状，就建立健全检察官绩效考评机制谈谈个人意见。

二、现行绩效考评机制存在的问题

现行考评机制基本方式是年终集中对检察干警一年来的德、能、勤、绩、廉表现进行评定。采取的程序主要是个人总结或述职、自评等次、民主评议、民主推荐、主考人员提出考核等次、考评委员会审定并确定考核等次。这种考评办法在一定程序上调动和发挥了干警的积极性、主动性和创造性，推动了检察工作的发展。但是，随着时间的推移和形势的发展，原有的绩效考评机制已经越来越不适应新时期检察工作的发展，也不适应干警思想观念的转变。造成了干警工作压力不足，人浮于事，效率低下，办案质量不高，责任意识淡薄，爱岗敬业精神缺乏，好人主义盛行，不但没有达到以考评促工作、促发展的目的，而且损伤了一部分有上进心的干警的工作积极性，使原本优秀的干警逐渐变得平庸，原来平庸的干警变得更加消极，最终会给检察事业的发展带来损害。其主要弊端包括：一是缺乏检察专业特点。《检察官考核暂行规定》几乎是参照国家公务员考评办法而制定的，行政工作综合性强。而检察干警从事的主要是办案工作及法律监督工作，具有很强的专业性、业务性。仅仅用优秀、称职、不称职三个等次来衡量其才德表现和工作实绩，是很难做到客观公正的。二是缺乏定性和定量的评价指标。检察干警的主要工作是办案，办案的数量、质量、效率、效果体现着干警的工作成效。现行的考评标准规定得较笼统，只是原则性的要求，缺乏定性和定量的评价指标，无形中使考评成了每年必搞的一项形式性的工作，实际效果不大。三是缺乏全面、系统。虽然检察官考核把考评分为平时考核和年度考核，但由于平时考核规定得非常简单，许多院基本未开展，即使开展了，年终检查督促也甚少，只是形式上、应付式的单一的年度考核。从而，导致干警履行职责是否到位，办案是否依法、公正、文明，组织上无法真正掌握，干警执法办案中存在的问题不能及时预防，发生了问题也才去追究责任。四是缺乏客观性、公正性。过去的年度考核中，优秀的评选基本采取民主测评，党组决定来确定，没有实行分类、分层次评选，形式上的民主测评受到人缘、印象的影响，缺乏客观性、公正性。五是缺乏激励作用。以往的考评由于硬性指标不明确，只要没有受到违法违纪的处理，即使工作业绩平平也会被评为称职，工资也会得到正常晋升。根据民主测评确定的优秀，实际上夹杂着较多的人情关系和印象因素，往往评出的优秀不能服众。

三、构筑检察机关考核评价机制的指导思想和原则

科学确定考核各项业务工作的指标体系，改进考评办法，确立正确的执法导向，更好地实现办案数量、质量和效果的有机统一。要建立、完善符合检察工作发展规律、符合社会发展要求、体现检察工作特色的考核评价机制，应遵循以下原则：
1、以人为本原则。党中央明确提出要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，检察干警是检察工作中最具有决定性的因素。建立考评机制时要注重人在结果产生之前所付出的努力程度，全面分析各项工作的难易程度和人力投入的多少，不能一味以部门为单位简单地把结果作为衡量的标准，从而促进检察资源的优化配置。

2、客观公正原则。在制定考评指标时，应坚持实事求是的态度，应注重指标的科学性、公正性、严肃性，使考评结果起到相应的激励、引导、促进作用。
    3、整体效能原则。在建立指标体系时应尽量反映各项工作的各个层次和各个方面，既要重点突出，又不能顾此失彼；既要重定量指标，又不能轻定性指标；既要重视直接影响，又不能轻视间接影响；既要重视近期目标，又不能轻视长远目标。应注意各部门之间的相互关联制约、协调配合，促进各方面齐头并进、协调发展，实现整体效能最大化。
    4、动态反馈原则。实施过程中，应建立动态考核的制度，随时发现、掌握工作与人员的优势与不足，及时反馈到日常管理中，适时、有效调控，发挥优势，弥补不足。
   5、持续长效原则。应着眼于检察工作的长远建设规划，保持主要的考评标准在一定时期内相对稳定，具有长期指导性，保障工作持续深入健康地发展。
    四、构建检察官新绩效考评机制的目的

构建绩效考评机制是加强业务能力建设的必然要求。能力建设事关检察工作发展，业务能力的提高一靠学习、二靠实践。创建合理的机制要靠在工作实践中发现问题并针对问题，改进工作，提高效率，创造佳绩。在绩效考评中通过对办案过程和结果的效能监督，可以随时发现干警执法办案中存在的偏差，及时进行惩戒、纠正，从而促进干警执法能力和办案水平的提高。改革现行考评制度是检察工作发展的需要。目前，制约基层院检察工作进一步发展的主要问题有：一是各别干警的综合素质还不能完全适应新时期检察工作的需要，执法水平有待提高，个别干警法律功底薄弱，存在吃“老本”的现象，知识结构有待改善。二是观念落后。有的干警工作没有危机感，工作只求过得去不求过得硬，办案重数量轻质量、重实体轻程序、重经济效果轻法律效果。三是管理机制落后。制度多，但是执行乏力，实际效用差，对干警履行职责是否到位的评价仍然局限于凭印象和群众关系上，缺乏客观公正的评价标准，干警的工作积极性得不到有效的调动，这些问题已长期制约着基层院工作的进一步发展。新时期、新要求需要我们进行机制创新和管理创新，打破过去“吃大锅饭”的管理模式，建立责、权、利相统一，能充分调动干警主观能动性的绩效考评机制，以便为检察工作再上新台阶提供强大的动力支持。

五、构建检察官新的绩效考评机制的要求 绩效考评机制应改变以往个人自评、群众评议、领导决定的考评模式，集中体现定性与定量、过程与结果、客观与公正相结合的新理念、新要求。

1、要解放思想、更新观念。不可否认，传统意义上的管理方式对检察机关的发展起到过重大作用，但同时也逐渐暴露出不适应和滞后的情况。因而，积极借鉴现代科学的管理方法和手段，大胆改革检察机关传统管理模式非常必要。建立新的绩效考评机制，不仅是一种管理方式的改革，更重要的是可以改变干警头脑中的陈旧观念，工作不讲质量和效率、奉行好人主义等将被新的考评方式逐渐破除。工作有危机感、奖优罚劣、办案数量与质量并重、打击犯罪与保护人权并重等全新要求，通过新的绩效考评可以得到倡导和树立。

2、要结合检察工作实际。新的绩效考评机制必须与检察机关的实际相结合，突出基层检察院特色，在法律规定和《人民检察院基层建设纲要》的框架内，努力找准结合点和切入点，以实现推动检察工作创新发展，让广大干警满意的最终价值追求。

3、要注重实效。不能把新的绩效考评机制束之高阁，而必须溶入具体的办案中和日常工作中，不能搞前紧后松、有名无实，而必须始终如一，不断规范和完善。通过标准弥补空隙，完善不足，不断深化细化，做到工作流程更其清晰，过程控制更到位，绩效评价更科学，使办案质量和执法水平不断提高。

4、要营造良好的工作氛围。推行绩效管理，加大对干警或部门的工作有创新、出亮点的褒奖力度，增强全院干警开拓创新意识。以新的绩效考评机制，构筑检察机关新的发展平台，全面推进基层院规范化建设。

六、构建检察官新的绩效考评机制的建议

实施绩效考评，应突出强调工作能力和工作实绩两个方面，采取定性与定量相结合、过程与结果相结合的评价方式，客观、公正、及时地反映出干警德、能、勤、绩、廉的现实表现。

1、规范严格，分类合理。在科学界定工作职责的基础上，全面贯彻落实《人民检察院基层建设纲要》，以构建科学化、制度化考核评价体系为目标，突出“强化法律监督，维护公平正义” 的检察工作主题，落实“加大工作力度，提高执法水平和办案质量”的总体要求，推进业务建设、队伍建设和信息化建设相结合的长效管理机制。干警的才德表现和工作实绩的考评可由三个大项来组成，即思想政治、工作能力和工作业绩。思想政治具体包括荣誉、职业纪律、工作态度；工作能力包括学历、业务培训、理论研究；工作业绩主要由两个方面的情况来决定，一是上级院目标考评，主要以上级业务部门对下级业务部门的年度考核结果来检测。二是日常工作考评。

2、量化考核，注重绩效。全面实行工作目标量化考评制度，初步实现由人管人到由制度管人、管事的转变。主要以干警办案的数量、质量、效率和工作创新成果来检测。每个大项分解成若干定性的考核指标，予以量化，量化分值由完成该项指标的难易程度和工作的辛苦程度，并结合多数干警意见来确定，采取单项累加的方法，得出干警的工作考评分，以所得考评分的多少来直观反映干警的工作成效。形成以工作数量为载体，以工作质量为核心的工作评价体系。

3、联系实际，奖优罚劣。考评结果与干警的切身利益相结合，绩效考评必须与干警的切身利益挂钩，否则，很难得到干警的认同和积极参与。首先，要与待遇挂钩。干警因违法违纪，造成一票否决，当年工资以外的所有待遇应全部取消。其次，与职称挂钩。干警所办案件多次出现质量问题的，年度考评应确定为不称职，同时应提请有关部门降低其法律职称。再次，与评优评先挂钩。干警全年所得的绩效考评分低于全院平均数的不能被评为先进和优秀。此外，还应实行末位淘汰制。年度考评列全院各项目标考核倒数第一的，平时表现群众公认是最差的，应实行末位淘汰，离岗培训，经三次考试考核不过关的，应劝其辞职或调离检察机关。

2009年8月19日

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