如果把经济增长（即GDP增长）作为考察地方政府和官员最重要的绩效目标，那么诸如公共卫生、农村教育之类的社会职能便无暇顾及，一些市场经济条件下政府必须集中做好的管理社会事务、提供优质服务等社会职能就会淡化、弱化和萎缩。专家认为，只有调整绩效导向和绩效评估机制，切实转变政府职能，着眼于全面、协调、可持续发展和全面履行政府职能，整个绩效导向才可能变得全面、健康而科学，才能确保经济和社会持续协调健康发展  。  

    实践证明，党的方针政策能否落到实处，关键在于执行机构是否树立了正确的政绩观；而正确的政绩观，需要正确的政绩评估机制为导引。建立科学有效的公共部门绩效评估机制，对于科学发展观的落实至关重要。  

一  

     从二十世纪七十年代后期开始，欧美发达国家开展了一场政府改革运动，即"新公共管理运动"。这场改革使绩效管理体系在公共部门得到建立，绩效评估在政府管理中得到广泛应用。  

    绩效管理突出体现公民为本、市场规律、结果导向等理念，包括战略规划、年度计划、持续性管理、绩效评估等环节。其中，绩效评估（或绩效考评）是绩效管理体系的基础工程和重要环节。在英国，20世纪80年代初绩效评估常常单独使用。随着80年代后期绩效管理的推行，绩效评估逐渐被纳入绩效管理框架中，并"被视为绩效管理概念中的中心因素。"  一般认为，绩效评估包括经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）三方面（又称3E）指标的测定。  

    上世纪九十年代以来，我国各级地方政府在行政管理体制改革过程中，积极借鉴和引进国际先进管理机制、管理技术和工具，公共部门绩效评估由此走上了实践舞台。其中，山东烟台的服务承诺制、厦门市思明区绩效评估实验等都取得了显著的成绩。近期，中组部印发《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》；2006年9月4日，温家宝总理在讲话中指出"绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。……要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广。"  这些重要指示和举措必将为绩效评估机制的完善和推行起到积极作用。  

    2004年，中国国际广播电台建立了在线广播考评机制。这项考评无论是办法的制定还是具体的执行过程，都借鉴了绩效评估的部分理念和原则。以下从分析国际台在线广播考评入手，就构建适合科学发展观要求的公共部门和公职人员绩效评估体系进行探讨。  

二          遵照中央领导同志"1。16"指示精神，国际台紧紧围绕"一手抓好无线广播、一手抓好互联网在线广播，尽快建立现代国际广播体系"这条主线，确立了用三至五年的时间把"国际在线"办成世界知名的综合性网站的目标。从2004年4月启动在线考评之后一年多的时间里，"国际在线"网站取得了飞速的发展。据美国Alexa网站数据，2005年11月初"国际在线"全球排名已达782名，为同期中央重点新闻网站中升幅最大的网站（见图－1）；以最具知名度（Most  Popular）指标排序，"国际在线"网站已居全球国际广播电台网站首位。可以说，"国际在线"已成长为中国最具影响力的外宣网站之一。  

    "国际在线"网站之所以在一年多的时间里取得如此显著的成效，根本原因在于中央的高度重视、台领导的科学决策和周密部署，在于全台各部门尤其是各语种子网站同志的努力工作。其中，在线广播考评机制的建立，在激发各语种子网站工作人员的工作积极性和创造性，在使台领导的决策和部署更加有效地转化为各子网站的生产力方面，发挥了重要的促进作用。  

     国际台在线广播考评办法是现代公共部门绩效评估理论与国际台实际相结合的产物。在办法制定和实施方面，借鉴了公共部门绩效评估的以下理念和原则。  

三  激励、沟通、诊断是绩效管理的主要功能，公平客观、奖惩激励、反馈交流，是绩效评估的总体规则。  

        1、公平客观  

        一个内容上和标准上公平的考评办法是整个绩效评估系统的前提和基石，内容上的公平意味着考评指标对于每个被考评部门的难度在理论上是一致的，标准上的公平意味着相同的考评信息将出现相同的考评结果。要保证考评主体不能带有个人的主观偏见，更不能任意歪曲事实，而要以事实为依据，让事实和数据说话；不能用权威或个人判断来左右，而应当用统一的标准化的衡量尺度进行测度。  

        国际台在线广播考评的标准、程序、结果都向全体员工公开，评委以统计数据等事实为依据、以统一明确的考评标准为准绳进行评分，将被考评者与既定标准作比较，而不是在部门和部门之间作比较，尽量避免搀入主观感性色彩。多数考评指标是页面浏览量等刚性指标，这些指标所对应的分数在打分表中自动生成，无需评委计算。这样，就减少了主观分数的权重，较好地保证了考评结果的公平和客观。  

        2、奖惩激励  

        赫茨伯格认为，只有激励因素才会使个人更加努力地工作，从而提高组织的绩效。如果绩效评估的成绩，仅仅停留在"好"、"较好"等评价性语言的层面，还不能客观地标注各部门的实际工作成绩，也起不到拉开部门间评价或奖励差距，较难实现鼓励先进，促进落后的效果。  

        国际台在线广播考评每月进行一次，其结果与每个语言广播部的在线广播节目经费直接挂钩，进而与语言部每一位工作人员的收入挂钩。依据考评结果，给所有语言广播部排名次，其经费有多有少，各月之间有升有降，由于成绩不同，各部门间经费差别明显。这样的设计，不仅与精神激励相联系，而且与员工的物质利益相联系，使考评具备了激励性，达到绩效评估的目的。  

        公共部门绩效评估的结果，要与部门领导干部的切身利益密切相关，要作为评选先进、选拔任用、调整工资等的重要参考依据。  

        3、反馈交流  

        绩效评估深层的作用在于诊断和沟通，通过反馈和交流达到改进绩效的目的。美国管理及预算办公室（OMB）每个季度都要公布政府各部门的绩效计分卡，计分卡上用三种颜色（绿、黄、红）一目了然地标注各部门绩效计划的完成或进展情况。一方面公众可以据此评价各部门的工作情况，另一方面有关部门可以据此进一步分析工作的差距并修正工作的着力点。  

        国际台在线广播考评特别注重发挥考评的交流功能。考评时大部分时间用在听取被考评方陈述和评委的讲解点评上。每次考评结束后，都要印发一期《考评报告》，一方面通报考评成绩，另一方面对于考评时表现比较突出成绩、带有普遍意义的问题，进行归纳总结，供语言部门借鉴；对于一个地区广播中心比较集中的成绩和问题，由该中心派出的评委在中心范围内研究解决；对于某个语言部门存在的个别问题，直接找该部门沟通，语言部门有问题，也可以直接找考评工作机构直接沟通。通过以上三个层面的沟通，使考评信息得到及时反馈，加之考评结果的公开透明，起到了促使被考评方改进工作的目的。  

四  

        绩效评估以具体的数据说话，而不是停留在浅层的定性评价上。比如评价医院医疗水平时引入了"就诊人数"、"病床空置率"、"患者在院感染率"等指标，而不简单地说一家医院"好"或是"不好"。这些可衡量可对比的指标构成了绩效评估的示标体系（又称指标体系）。设计科学的示标体系是绩效评估成功的前提。温家宝总理指出，"要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，促进树立与科学发展观相适应的政绩观。"  那么，设计科学的示标体系需要遵循那些原则呢？  

        1、服务于组织目标的原则：  

        绩效管理是围绕组织目标展开的，首先确定组织的"使命"（Mission），根据"使命"再依次确定"愿景"（Vision）、战略目标(Goals)和年度"绩效目标"（Performance  Goals）等。绩效评估就是对绩效目标的测度和衡量。评估前，需要依据绩效目标确定评估的重点维度，然后将各个维度细化为评估的标志和标度。这些指标的确定都必须依据目标设定。  

        国际台在线广播发展的战略目标是，在三到五年的时间里把"国际在线"建成世界知名的综合性网站，为此提出在2005年之内进入全球互联网站排名800名的绩效目标。作为中央重点网站，这个绩效目标的达成，需要同时满足两个主体追求，即政治导向正确和页面浏览量提升。国际台在线广播考评办法正是在以上的目标和追求指导下制定的。  

        2、全面性原则：  

        绩效评估的这一原则，体现"全面"发展的要求。绩效评估认为，组织目标的实现，依赖于各个维度的评估指标同时达标。  

        国际台在线广播考评，根据绩效目标及其衍生的两个主体追求，确定了三个考评维度，即工作量、工作质量、工作效果。工作量维度包括文字发稿量、图片发布量、栏目数等示标。工作质量包括稿件的政治导向、新闻时效性、内容规范性、图片和音频广播节目质量等示标。工作效果包括受众反馈信息情况、页面浏览量和收听人数增幅等示标。  

        对地方政府实施全面性绩效评估，有利于保障经济、政治、社会、文化等全面发展，可以有效地避免一俊遮百丑，可以减少诸如重视经济发展，忽视公共卫生、农村教育等现象的发生。  

        3、多变项相互制约原则：  

        绩效评估的这一原则，体现"协调"发展的要求。如果说，全面性原则可以使考评对象发展内容不缺项，那么多变项相互制约原则可以约束考评对象发展力度不偏斜，促进考评对象的各项指标协调发展。  

        国际台在线广播考评办法在设计示标体系时正是遵循了多变项相互制约的原则。从整体上来讲，工作量决定一个部门节目运行经费的发放等次，工作量和工作质量得分决定经费发放的比例。因此，如果单纯强调工作量，忽视工作质量和工作效果，节目经费的总额可能会更少。从考评标准的细节上来讲，指标间相互制约的因素就更多了，比如底层栏目数与栏目及时更新之间的制约关系等等。  

        4、结果导向原则：  

        结果导向是落实全面、协调、可持续发展的重要节点。  

        我们可以看到这样的新闻报道：某市政府投资在郊区兴建第五个经济技术开放区；某市将建设三个CBD；某市每年新建住宅面积300万平方米等等。这些报道可能都旨在展示一个地方的业绩，但都属于过程导向。在绩效管理中，它属于"经济投入"这个环节，还没有涉及到效率和效益这两个"E"。这些决策的实际效果如何，要以结果来评价。评价要涵盖方方面面的指标，尤其要考虑到经济以外的指标，比如是不是侵占了农田，是不是污染了环境，是不是真正解决了无房群体的住房问题等等。简言之，绩效评估关注的不仅仅是"你干了什么"，更多关注的是"你干得怎么样"。  

        结果导向原则是国际台制定在线广播考评办法的根本追求，所有的标准都是围绕增加来访人数、增加页面浏览量、提升网站影响力而制定的。考评办法中工作效果维度的指标具有相当的权重，其中包括页面浏览量增幅和收听人数等结果指标，该项在整个考评中属于刚性指标，直接影响着一个部门的得分。与以定性为主的考核相比，这样的制度设计可以说更加远离规则导向和过程导向。  

        5、量化指标原则：  

        国际台在线广播考评，最大程度地将定性指标转换成定量指标，将考评的要素和标志，用合适的标度来表示和统计。比如"新闻时效要快"是一个质量要求，考评中转换为以下表述："新闻中心发稿后2小时内上网的，得满分；4小时内上网的，每条扣0。5分；……12小时后上网，视为漏发，每条扣3-5分。"其他工作质量指标也相应地进行了量化。  

        在传统的干部考核中，使用较多的是定性指标，具有较大的主观性。评价主体容易凭直觉、印象和随意的观察做出评定，第一印象（首因效应）、最近表现（近因效应）等因素容易对结果造成较大影响，其评语通常体现的是被考评方的态度、品格等难以度量的词汇，缺乏客观性。绩效管理中，"绩效目标"指的是以切实的、可衡量的指标表示的绩效目标水平，能够依此对实际成果进行对比，包括以数量指标、价值或比例表示的指标。也就是说，绩效评估中使用的这些指标必须是以"客观的、数量化的、可衡量的方式来表达"  。因此，科学发展观指导下的公共部门和公职人员绩效评估，一方面应当量化评估指标，使其工作业绩便于对比和度量、便于社会的监督；另一方面，应当以日常的阶段性的考评结果作为年度考评的重要依据，尽量减少主观色彩较浓的"个人总结列成绩、大家投票凭印象"式的年终评选和年度考核。  

        把国际台在线广播考评的经验进行总结归纳，希望可以对我国公共部门普遍实施绩效评估提供几点启示和借鉴。（1）需要强化绩效评估意识，绩效评估是提高公共部门绩效的有效手段，向公众报告绩效是公共部门公共责任的具体体现。（2）要推动绩效评估活动的系统化。从国际实践看，绩效评估只是绩效管理的一个组成部分或环节，绩效评估要发挥所期望的作用，必须与战略规划、年度绩效计划、绩效监测反馈、评估信息有效利用等环节有效结合起来。（3）要推动公共部门绩效评估的制度化。国际台在线广播考评虽然成效显著，但基本属于自发的活动而非法律或法规明确其承担的责任，其可持续性具有不确定性。西方国家绩效管理成功的一个重要原因，可能就在于其立法保障。因此，推进公共部门绩效评估的制度化和规范化，是我国公共部门绩效持续性改进的现实需求。