深圳市推进政府管理模式创新

深圳市监察局
（2006年4月17日）

　　2005年换届以后，新一届深圳市委、市政府积极适应形势和任务发展的需要，狠抓政府自身建设，推动政府管理模式创新，在政府工作中全面推行"目标明确、责任清晰、制度保障、绩效考核"的目标管理，着力打造有限政府、责任政府、法治政府、高效政府、廉洁政府。市委、市政府作出了《关于在全市掀起"责任风暴"实施"治庸计划"加强执行力建设的决定》，市政府出台了《关于健全行政责任体系 加强行政执行力建设的实施意见》及其6个配套文件，以及《关于推进行政管理创新 加强政府自身建设的实施意见》等，政府各部门积极抓落实，政府管理的新模式和制度基础初步确立，行政执行力建设得到加强，群众对政府工作的满意度大大提高。今年一季度，群众集体上访事件比去年同期下降了50％。
　　一、推进行政管理体制改革，切实转变政府职能
　　（一）优化政府机构设置。按照决策、执行、监督相协调的要求，科学规范部门职能，合理设置机构。如弱化发展和改革局的审批职能，强化其产业政策、能源政策、人口政策等决策职能。单设规划局，突出规划龙头地位，加强规划的权威性、法定性和独立性。组建建筑工务署，将除水务、公路建设以外的所有政府投资工程纳入该署统一管理。
　　（二）强化政府的社会管理和公共服务职能。建立公共危机处理机制，设立正局级的市应急指挥中心，提高应对处理各种公共突发事件的能力。积极培育、发展和规范各类行业协会，目前全市有各类行业协会、社会中介组织3千多家，从业人员3万余人。推行"居站分设"的社区管理模式，单独设立社区工作站，承担政府职能部门在社区的行政性事务。建立健全公益性岗位开发制度，强化就业和再就业工作目标责任制，去年按照一户至少有一人就业的原则，解决了2000多户"零就业家庭"的就业困难。实行劳务工合作医疗试点，使劳务工享有基本医疗服务。开展"基层基础年"和"城市管理年"建设，推进固本强基工程，加强基层基础工作和城市管理工作，实现管理重心的下移，维护社会和谐稳定。
　　（三）理顺行政事权关系。合理调整市、区之间的事权划分，理顺政府纵向关系，市政府对涉及全市发展的重要资源集中统一管理，市级部门集中精力搞好经济社会发展的宏观规划和调控，区、街道主要做好面向经济发展和社会管理的服务工作。
　　二、健全行政责任体系，实行可考核的目标管理
　　（一）制定不同层级的目标管理责任书。市政府制定下发了目标管理责任书，把每一项工作任务详细分解到各分管领导、各区、各部门。各区、各部门进一步将任务具体分解到内设机构及其工作人员。政府监察监督部门对照责任书的内容进行监督检查，形成"年初有计划，月月有检查，年终有考核，全年抓落实"的有效工作机制。
　　（二）推行部门责任目标白皮书制度。以"白皮书"形式，按年度向社会公布部门职责、工作任务、工作目标及完成情况，并列入人大、政协民主监督及部门绩效考核和行政监察内容。今年首先在食品安全、环保、城管、交通、公安等5个部门试行。年底将探索建立白皮书落实情况的群众评价制度，推动目标责任制的落实和行政执行力的提高。
　　（三）建立部门主办制。对于涉及多个部门的管理事项，建立部门主办责任制，实行谁主办、谁负责、相关部门积极配合的做法。凡需要政府领导出面协调的事项，只协调一次，只出一个会议纪要，凡是决定事项不能得到有效落实的，必须查清原因，落实整改。
　　（四）加强财政资金绩效审计和行政效能评估。建设"国库集中支付信息系统"，对财政资金实行实时监控，并实现与人大的实时联网，方便人大监督。规范专项资金的管理方式，变全程参与为重点抓好前期制度的制订和后期的绩效评价与监管。加强政府绩效审计、政府投资审计和经济责任审计，实行绩效审计结果的公告制度。建立行政审批绩效评估量化标准，对各部门的行政审批效率进行考核评价，每月在媒体上公布评分和排名情况。
　　三、推进依法行政，努力实现行政行为的规范化和法定化
　　针对深圳正在由传统社会向公民社会转变，公民的民主、法制和维权意识大大增强的实际，我市更加重视依法行政工作，在依法行政的基础上推进行政管理体制的创新。
　　（一）加强政府自身建设的立法工作，保证行政行为的规范。将立法重心转向规范政府行为、建设法治政府上来，在"组织机构、职能、编制"、"行政程序"、"行政审批"、"行政收费"、"行政处罚"、"政府招标采购"、"政府投资行为"、"行政执法责任"、"政府内部管理"等政府机构和行为的九个方面实行法定化。近5年来，有关规范政府自身行为的立法约占全部立法的一半。
　　（二）注重依法决策，推进行政决策的法制化、科学化、民主化。坚持政府重大决策法律论证制度、政府重大决策专家咨询论证制度等制度，从程序上保证政府重大决策行为的合法性、科学性和严肃性。坚持社会听证、公示制度，在一些事关市民群众切身利益的重大事项决策上，广泛征求民意。坚持政府法律顾问制度，逐步实现"政府决策，法律顾问参与"的科学决策机制。
　　（三）实施第四轮行政审批制度改革，做到规范便民。在抓好行政许可设定的法定化和实施的标准化的基础上，对非行政许可的其他审批事项进行清理和规范，推进其法定化和标准化的工作。开展重大投资项目审批制度改革，建立相对集中的行政审批机制和一站式服务模式，推进网上审批，将政府投资重大项目立项到开工的审批时限从316－386个工作日缩短到115个工作日，将社会投资重大项目的审批时限从256－336个工作日缩短到105个工作日，今年底力争进一步缩短到100个工作日以内。
　　（四）规范执法行为，提高执法质量。一是规范行政执法主体和执法程序。颁布了《深圳市行政执法主体公告管理规定》，分两批公告331个行政执法主体。组织行政执法人员统一培训，实行持证上岗制度。实施行政执法责任制和评议考核制度。二是加强执法监察和政令检查。比如，监察、人事、法制部门去年开展的《行政许可法》落实情况检查中，发现了涉及部门职责界定、行政效能以及依法行政等11个方面的问题，向市政府提出了10个方面的建议，促进了依法行政。三是建立行政执法协调机制。实施《行政执法协调办法》，在法制办设立常规化、法定化的行政执法协调机构，专门负责解决行政执法部门之间的执法争议。
　　四、加强行政监督机制建设，创新行政监管模式
　　（一）整合政府监督资源，发挥监察机关的统筹作用。市委、市政府领导多次强调要进一步突出和强化监察机关在政府内部监督体系中的主导作用。建立由监察机关牵头，财政、审计、法制、人事等部门参加的行政监督机关联席会议制度，加强沟通协调和信息交流。建立行政监督文书抄送制度，财政、审计、法制等部门监督报告和处理决定在上报政府或发给监督对象的同时抄送同级监察机关。建立违法违纪违规问题移送处理制度，有关部门除了依照部门权限作出处理外，要移送监察机关进行处理。完善全市行政监督网络体系，建立行政过错责任追究和行政首长问责的报备制度和统计分析制度，区政府各部门、各办事处每季度将行政过错处理和行政首长问责情况报送区监察局备案，区监察局汇总后向区政府和市监察局报告，市监察局汇总后报告市政府。
　　（二）拓宽监督渠道，建立全方位的监督机制。坚持行政权力运行到哪里、监督就到哪里，财政性资金支出到哪里、审计就到哪里，公共服务提供到哪里、绩效评估就延伸到哪里，把行政监督融入行政权力运行各环节。监督机关除了从信访举报中筛选线索、发现问题外，还要从执法监察工作、绩效审计和经济责任审计发现的问题、发生行政复议和行政诉讼的事件、党委政府办公厅（室）督查工作、突发性应急事件、群体性事件、重大责任事故以及新闻媒体反映的问题等其他各种渠道，积极主动收集线索，及时进行调查处理。
　　（三）运用信息技术，强化行政监管。开发建设了"深圳市行政审批电子监察系统"和"深圳市重大投资项目审批电子监管系统"，对涉及38个政府部门的全部436项行政许可事项和非行政许可的其他审批事项的审批以及全市重大投资项目审批工作进行全过程实时监控、预警纠错、绩效评估和信息服务，实现了信息技术与行政监察的有效结合，对创新政府运行机制、改善行政管理起到了明显的作用。
　　（四）提高政府工作透明度，形成强大的外部监督压力。制定了《深圳市"阳光工程"实施意见》，以公开为原则，不公开为例外，将政府管理和行政权力的运行过程置于"阳光"之下。群众可以就未统一公开或涉及其自身利益的事项，向有关政府部门提出公开申请，有关部门应当当即或最迟在10个工作日内答复公开申请。去年底，出现了群众申请公开的首个事例。此外，还开办了每周一次的"民心桥"广播直播节目、"廉正直击"电视专题节目和定期的"直通车"报纸专栏节目，由市领导、政府各部门领导与市民直接沟通对话，增加透明度。群众对政府新的管理模式很满意，而行政机关公务员则切实感受到了来自政府内外的监督压力。
　　（五）强化行政问责制，加大行政惩戒力度。探索建立和不断完善行政过错责任追究制度，建立政府部门行政首长问责制度、重大事故和重大事件责任检讨制度、训诫制度和警醒教育制度等等，并在行政问责中引入诫勉谈话、降职、辞退、责令辞职等多种组织处理手段，推动了行政问责工作的深入。坚持有责必问、违纪必究、出事"买单"，严肃查处吃拿卡要、推诿扯皮、行政不作为等方面的问题，典型问题还进行了公开曝光或内部通报。对审计监督发现的问题，建立事后调查处理机制，坚决追究有关责任人的责任。2005年，对2004年本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告反映的34个单位41个问题进行了认真的调查，追究责任16人，社会反响很好。