如何科学考核领导干部

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如何科学考核领导干部

提供者：气象局

发布时间：2009/01/21 12:00

如何科学考核领导干部

    编者按胡锦涛总书记在最近召开的中央纪委三次全会上发表了关于“求真务实”精神的重要讲话，其中两次提到党政领导干部考核问题。在讲到关于加强对干部进行求真务实精神的思想教育时，强调干部要树立科学的发展观和正确的政绩观；在讲到要依靠制度建设来保证落实求真务实精神时，特别强调要进一步完善干部选拔任用工作制度，其中一个努力方向就是“必须建立健全一整套科学合理的制度、标准和方法，形成科学评价体系，全面准确地评价干部的工作成绩，为正确识别和使用干部提供科学依据”。
　　以科学的评价体系考核干部，不仅是落实求真务实精神所必须，也是建设一支勤政、廉政的干部队伍所必须。事实上，自改革开放初期开始，如何考核干部的工作，就一直是一个理论研究和实践探索的话题，对于目前所采用的干部考核办法，也存在着许多争论。随着全党、全社会掀起学习、贯彻胡锦涛总书记关于求真务实精神的重要讲话，这个问题必然会引起更大更广的关注。为此，本刊特邀请学者和实际工作者就该话题展开讨论，希望能为广大读者提供一些可资参考的观点和信息。

如何科学考核领导干部

嘉宾：任建明（清华大学公共管理学院副教授）
      李守欣（河南省政府发展研究中心副研究员）
      武  涛（山东兖州市人事局）
科学的干部政绩考核评价体系的意义
    核心提示：一个好的考核体系，可以加速政府职能的合理转变，尽快建立起合理的政府与市场框架，早日把中国从系统性腐败高发的阶段拖出来。而一个不好的考核体系，恰恰会起到相反的作用。因此，在中国，一个好的干部考核或政府绩效评估体系，还会发挥出制度性和基础性的预防腐败的作用。

李守欣：
　　建立科学的干部考核体系的目的是保证考核结果真实、客观、公正、可信、有效。因为干部考核工作本身不是目的，它是为以后的干部管理包括留用、提拔、调任或降级，甚至开除公职提供依据。这一点从一开始实施干部考核制度之初就十分明确。１９７９年１１月２１日《中共中央组织部关于实行干部考核制度的意见》中明确指出：“建立干部考核制度，对于提高干部素质，促使干部钻研业务技术，提高建设社会主义的本领；对于选贤举能，正确识别和使用干部；对于贯彻各尽所能、按劳分配的社会主义原则，鼓励先进，激励后进，调动干部的积极性；对于改变好坏不分、赏罚不明、能上不能下、能进不能出的“铁饭碗”办法；对于实行群众对干部监督，防止我们的干部搞特殊化、脱离群众、做官当老爷的官僚主义，促使干部更好地为建设四化服务，有着极为深远的意义。”从这段话可以看出，干部考核的主要作用有两个：一是干部考核工作是对干部进行监督管理的一项基础工作；二是干部考核工作是选拔任用干部的重要依据。它的工作机制是通过民主的、科学的方法对干部有客观、公正和全面的认识，因此，科学的干部考核体系正是干部管理工作的重要保证。

任建明：
　　我同意李守欣的观点。换句话说，一个好的干部考核体系，具有效率驱动器的作用。一方面，有利于在干部之间形成比学赶帮的良好氛围；另一方面，可以防止国家机关的官僚主义作风。
　　另外，我还想补充一个意见。就是放在转型发展国家的背景下，看看一个好的干部工作考核（也就是俗称为“政绩考核”）或政府绩效评估体系，还有哪些重要的意义。前一段时间，我曾提交给“中国第五届中国管理创新大会”一篇论文，题目就是《论政府绩效评估在转型发展国家中的重要意义——政府职能转变的指挥棒与助推器》，在文章里我重点阐述了干部工作考核或政府绩效评估体系在作为转型发展国家的中国一个尤为重要的作用，即有力推动政府职能的转变。反过来，一个不好的体系，将阻碍这一转变。
　　而政府职能是否合理转变，对于像中国这样的发端于高度计划经济体制的转型国家，其意义就更为重大。先让我们简单回顾一下，一个高度计划的经济体制国家的基本特点。
　　在高度计划的经济体制下，政府是全能型的，整个国家就是一个（只有一个）超级企业。而那个时代的所谓企业和工厂，实质上都只是市场经济体制下的企业的生产部门或车间。企业的具体生产活动，生产什么、生产多少，都由政府职能部门（各个工业部委制定计划）按计划指标下达。企业产品的销售也另有国家职能部委计划下的商业销售系统来完成。
　　也就是说，在高度计划的经济体制下，企业不是完全意义上的企业，所有企业包括商业销售企业，都只是完全企业的一个职能单位。而政府呢，除了行使其政治职能和社会职能以外，在经济职能的履行方面，政府就是一个企业。因为这个企业过于庞大，全国就只有一个，所以，它是一个超级企业。简言之，政府兼有政府和企业的双重性质以及双重职能，国家是政府和企业的复合体。这样的政府又会怎样呢？
　　在高度计划经济的体制下，虽然直接的个人滥用公共权力的腐败行为在一定时期内能受到一定的控制，并不严重，但是，整体的官僚主义随着计划经济体制实施时间的延长而加重，经济效率严重低下。而一旦进入转型时期，整体性的、体制性、广泛的“双轨制”将不可避免地导致大量的寻租型腐败的发生。而且，全能型政府的惯性将长时间制约、延缓市场经济体制的建立，这种政府对经济活动的广泛干预的冲动，将不可避免地导致大量的权钱交易的机会，结果就是大规模腐败行为的发生。这也就是为什么，进入转型时期后，各个国家都普遍地步入一个腐败高发阶段，中国也未能幸免。
　　我的结论就是，一个好的考核体系，可以加速政府职能的合理转变，尽快建立起合理的政府与市场框架，早日把中国从系统性腐败高发的阶段拖出来。而一个不好的考核体系，恰恰会起到相反的作用。因此说，像在中国这样的转型国家，一个好的干部考核或政府绩效评估体系，还必然发挥着制度性和基础性的预防腐败的作用。

目前干部政绩考核办法的
基本特点及弊端
    核心提示：目前的考核办法，一个突出的特点就是强调结果导向，即强调工作“实绩”。这对政府的改革、职能转变，各级政府领导的行为取向产生了重大影响，促使政府干了许多不该干的事情，甚至出现了与民争利的现象，并影响社会主义市场经济体制的完善。

任建明：
　　我们可以先回顾一下，改革开放以来，我国的干部考核工作的基本情况及特点。
　　干部考核工作可以从不同维度来划分。首先，从考核对象来划分，可以分为干部个人考核和领导班子集体考核，后者也可以称之为政府（组织）绩效考核。两方面都有相应的文件或规定。

武  涛：
　　早在１９７９年１１月２１日，中组部就颁发了《关于实行干部考核制度的意见》。１９８８年６月６日，中组部颁发了经中央批准的地方党政领导干部年度工作考核文件，包括《县（市、区）党政领导干部年度工作考核方案（试行）》和《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案（试行）》以及两个文件实施的若干说明。后来，中组部还颁发了一个考核中央、国家机关司处级领导干部的文件，即《中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核方案（试行）》。１９９４年国家人事部颁布《国家公务员考核暂行规定》。１９９８年５月，中组部下发《党政领导干部考核工作暂行规定》。以上这些文件都是针对干部个人工作考核的，也就是任教授说的第一种类型的干部考核。
　　针对领导班子集体或政府组织的绩效考核，也有一些文件规定。１９９５年８月，中组部下发了《关于加强和完善县（市）级党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》。该《通知》明确了考核指标体系的原则要求，即：经济建设、社会发展和精神文明建设、党的建设三大方面。

任建明：
　　其次，还可以从考核主体来划分，可以分为政府系统内部的、上对下的考核，以及政府系统外的人民群众、社会团体、企业人士的考核。当然，在历史上，前者是主导的类型，后者只是局部的补充性质的考核。比如，一些地方为了改进政府工作作风，通过网络、报纸等媒体听取人民群众对政府工作的意见。北京市在落实《国家行政监察法》有关行政效能监察任务时，面向企业人士、市民代表调查对政府工作的评价。这项工作已经有几年时间了，而且在有些区县还搞得很好，坚持得不错。应该说，这些考核办法在提高干部工作的积极性，为确保以经济建设为工作中心，以发展为首要任务的中心工作来说，确实发挥了很大的作用。但也必须看到，由于干部考核工作在指标体系上、操作方法上、程序上存在这样那样的问题，也带来不少负面的影响。

李守欣：
　　从工作中我们切身地感受到，干部考核工作最主要问题是结果失真。由于结果失真，对干部起不到监督作用，选拔任用干部也失去了依据，用人失察现象时有发生。

武  涛：
　　我感到，目前的干部考核或考察工作环境不甚理想，做法上也存在一些问题，因此难以掌握到真实情况。原因主要是谈话对象的范围程式化，在机关，主要就是中层或中层以上干部。而这些干部往往是被考核或考察对象的直接下属，不太愿意反映真实的情况，造成知情者群体不说真话，因此，考核或考察工作人员掌握的情况就欠客观真实。实际考核中，有些谈话对象谈话时间十分短，不愿意提供情况。同时，谈话对象对考核工作的认识存在片面性。有的谈话对象认为，考察只是履行程序，“例行公事”，觉得说与不说都一样，因而以不了解情况为由，不愿意过多地发表意见。应该说，过去的一些做法，确实存在比较普遍的形式主义的成分。

任建明：
　　胡锦涛总书记在中央纪委三次全会上的讲话中，指出了当前干部中存在的一些违反求真务实精神、亟待解决的突出问题。这些问题包括，“好大喜功、急功近利”、“热衷于搞‘形象工程’、‘政绩工程’”、“与民争利”，甚至“侵害群众利益”等等。换句话说，就是严重的短期行为，甚至是竭泽而渔，而搞“形象工程”、“政绩工程”甚至到了劳民伤财、严重侵犯群众利益的程度。为什么为出现这些问题，而且还比较普遍地存在？原因可能是多方面的，但是我个人认为，主要原因是我们干部政绩考核中所采用的指标体系的问题。这些不好的结果主要就是所采用的考核体系这个“指挥棒”导向的结果。这里，我需要做一些解释。
　　中国政府的考核工作，特别是在对领导班子的考核工作上，一个突出的特点就是强调结果导向。用政府的语言来说，就是要强调工作“实绩”。该考核体系也被称之为领导班子“任期目标责任制”，其指标尽量选用可以量化的指标，特别是在经济工作或经济责任的考核上最为明显。
李守欣：
　　我赞成任教授的看法。我曾经调研过几个地方政府的任期目标责任制考核情况。各地的指标体系大同小异。我这里就举一个地方的考核体系作为个例子。有一个地级市在考核其下辖的若干个县、市的领导班子时，就采用了一套比较详细的任期目标责任制指标体系。在经济工作考核上，占主导地位的指标是：ＧＤＰ、ＧＤＰ年增长率，人均ＧＤＰ、人均ＧＤＰ年增长率，三产增值增长率，国税、国税增长率，地方财政收入、地方财政收入年增长率，协议利用外资、实际利用外资，技改投入、技改投入完成率，企业达标覆盖率等。像ＧＤＰ这样的经济指标的确是一个衡量发展的重要指标，但在不少地方，出现了惟ＧＤＰ论英雄的倾向。

任建明：
　　任期目标责任制考核是当前政府绩效考评或评估的主导模式，该模式对政府的改革、政府职能转变、各级政府领导的行为取向都产生了极其深远的影响。第一，正是该绩效评估体系，阻碍了政府职能的转变。从上述经济工作考核的一些指标可以看出，这些指标同私营部门的绩效（加总的）有更大的相关关系，而恰恰同政府的经济职能相关度甚小。各级政府领导为了取得突出绩效，必然是不愿意把私营部门应该发挥作用的领域让渡出来，因此，中央的转变政府职能（主要是经济职能）的改革政策所遇到的，必然是上有政策，下有对策。
    第二，正是该绩效评估体系，促使政府干了很多不该干的事情，甚至出现与民争利、与私营部门争好处的现象。在这样的绩效指标刺激下，各地政府官员奋勇当先，积极投身于招商引资，甚至一些地方连组织部门的干部都下达了招商引资任务指标。政府竭尽全力地招商引资的一个直接后果就是限制了私营部门和公众个人的自主投资决策。政府招商引资活动的“挤出效应”是十分明显的，而且从长远来看，将阻碍社会投资体制的建立。政府各个部门都将主要精力投入到招商引资上，而且只有这样才能体现出政绩，这些部门哪里还有精力和积极性做其他应该做的事情呢？在一些不具备招商引资条件的地方，特别是在乡镇一级的政府，就只有从百姓手中收钱，其结果往往就是加重农民负担。减轻农民负担何其难，一个源头就在这里——政府绩效评估的现实体系。
　　第三，正是该绩效评估体系，使很多政府该干的事情没有人干，由此影响到社会主义市场经济体制的完善。除了经济职能以外，政府还有政治职能以及众多的社会职能，比如安全（人身安全、食品安全、劳动安全等）、社会保障、弱势群体救助、环保、教育、公共卫生等等。即使是在经济职能方面，政府应该做的加快行政审批制度改革、深化行政执法体制改革、优化经济发展环境的职能等最终很难做好。其结果，无疑都直接影响到社会主义市场经济体制的完善，影响到中国的可持续发展能力。

武  涛：
　　干部考察上的失真问题，就使选拔和使用干部缺乏了科学的依据，与此同时，还给各种用人上的不正之风甚至是严重的腐败行为提供了可乘之机。

任建明：
　　是的，由于没有好的规则，在干部考察上，就必然为人为因素起较大的作用提供了机会。从这个意义上说，建立一个好的考核规则，也是预防用人腐败的基础性措施。
　　总之，我认为，我国占主导的领导班子考核体系存在着和市场经济框架下，对政府职能的要求出现严重错位的问题，其不利结果是方向性的偏差。要改革，必须首先从考核指标体系改起，考核程序、方法还是第二位的问题。

建立科学的干部考核评价体系的建议
    核心提示：我国的干部考核办法要尽快在公共部门中提倡以工作分析为基础的绩效导向型的考核理念。要建立针对岗位的，由行为测评值、可定量绩效值和干群满意度等三部分构成的分值测评结构，在绝大多数党政部门，甚至不需要编制考评指标体系，而只需把与政府以及政府工作人员应该做的，目前正在做的工作，以及岗位职责规定要做的工作，向社会公众、企业组织等公开，由公众来评价政府的工作成效。

李守欣：
　　关于如何完善干部考核制度，仁者见仁，智者见智。我认为，干部考核不仅事关干部选拔任用，保证党的各项事业都健康、顺利进行，而且事关干部队伍建设，最终事关执政党的生死存亡，事关中华民族的强盛衰落。因此，对干部考核要打破常规，全面设计。首先，应改变单一考核主体；其次，培育建立独立于党政机关之外的干部考核评估机构。组织部门人员变动快，不利于干部考评的专业化发展。干部管理部门只负责制定干部岗位标准，制定游戏规则，干部认真做好运动员，裁判员由独立的社会评估机构担任。由于评估机构的专业优势和利益的独立性，可以在最大程度上保证评估结果的真实、客观和公正；第三，考评指标应尽可能量化，便于操作；第四，充分利用现代信息技术，例如建立干部信息库，开展群众网上评议等。

武  涛：
　　政府工作考核，包括党政干部考核，还真是件复杂的事情。这个课题对世界各国政府来说，都是个难题。原因很简单，就是政府的工作性质、特点，决定了要比企业复杂得多。首先是工作的可量化程度低；其次是工作结果的滞后时间要长；第三是工作成果难以分解到个人；最后，涉及到的利益相关者更多。也正是由于这些原因，很多国家就不仅考核工作结果，还考核工作过程；不仅考核个人的工作效果，还考核个人的能力、知识以及工作的态度等。
　　根据我个人的感受，我认为，我国的干部考核办法最应该倡导突破现行考核内容和指标体系大一统的束缚，而要尽快在公共部门中提倡以工作分析为基础的绩效导向型的公务员考核理念。要建立针对岗位的，由行为测评值、可定量绩效值和干群满意度等三部分构成的分值测评结构。

任建明：
　　我同意李守欣和武涛两位的意见。作为补充，我个人的建议主要集中在以下两点：第一，作为转型发展国家，我国各级党政机关一定要首先从政府绩效评估和政府职能转变或者政府改革之间存在紧密互动型关系的维度来认识政府绩效评估的重要性；第二，在社会主义市场经济体制的大框架下，在合理的政府与市场关系的框架下，讨论并确定政府的职能，并在准确的政府职能定位的基础上，研究政府绩效评估的指标体系。
　　政府工作考核，说难是难，要说容易也很容易。我的一个简单的建议就是，在绝大多数党政部门，甚至不需要编制考评指标体系，而只需把与政府以及政府工作人员应该做的，他们目前正在做的工作，以及岗位职责规定要做的工作，向服务对象，也就是社会公众、企业组织等公开，然后由公众来评价政府的工作成效。有的信息公开之后，甚至根本就不需要评估，成效如何已经清楚了。这里可以举一个公安部门的例子。
　　公安部门主要承担公众的人身和财产安全等职责。只要某个公安部门定期公开辖区的主要治安数据就可以了。比如，本辖区在考核期间所发生的各类治安案件的分类统计数据，这些数据与上一个考核时期的比较，是增加还是下降；该公安部门对上述案件的侦破情况，如，每类案件有多大侦破比例，而没有侦破的案件是由于什么原因，进展如何，侦破比率与前一个考核时期的比较，是提高还是下降；该公安部门侦破案件的效率和质量信息，比如，同类案件侦破的时间是缩短了，还是延长了，侦破之后为人们挽回的损失是多了还是少了，等等。数据可以看做是基础数据，其长期变化趋势，可以看出该公安部门的长期绩效；数据是该公安部门在考核期间的工作数量信息；数据是该公安部门在考核期间的工作质量信息。有了这些信息，就能够比较全面地评价该公安部门的总体绩效。依照相同的思路，该公安部门可以考核其内部的不同的职能部门甚至是具体到每一个工作人员。只要有了这些信息，公众完全可以评价该公安部门的工作。
　　虽然这个办法并不复杂，但在传统的行政思维的阻碍下，只要还没有达到行政公开和透明，就难以被采纳和应用。也就是说只要没有行政公开和必要的透明度，再科学、完备的考核指标体系，再周详、严密的考核程序，也很难发挥作用。因此，行政公开和透明，是建立科学的考核体系和方法的前提。

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