以绩效评估实现争先创优又好又快发展

--关于政府绩效管理“南通模式”的调研

镇江市人事局

（2008年7月30日）

按照市领导的要求，人事局秦双林同志带队，到南通市、通州市进行了政府绩效考核专题调研。南通市人事局、通州市委、市政府、市委组织部、人事局的主要领导热情接待了调研组一行，并详细介绍了他们的体会、做法和经验。现将调研情况汇报如下：

一、“南通模式”

构建现代政府绩效评估体系，以最经济的手段向经济发展和社会公众提供全面、优质的服务，是科学发展，建设和谐社会和树立正确的政绩观的重要途径。国家06年就提出要抓紧开展政府绩效评估试点工作；07年温家宝同志又再次提出抓紧建立政府绩效评估制度，国务院将此列入政府工作要点，国家人事部也进行了专题调研，并提出了由3个一级指标、11个二级指标、33个三级指标构成的“地方政府绩效评价指标体系”。全国部分省市也创造性地开展了政府绩效评估的实践，围绕着“地方政府职能指标、公共服务指标、自身建设指标”，提出了各自的考核体系。南通市是国家唯一的地级市联系点，他们分别在南通市（地级市）市级机关、通州市（县级市）率先实践。其具体内容是：

1、南通做法。自2001年起，南通市展开了以效能革命为核心的机关作风建设和目标责任制管理，初步形成了目标责任制管理体系。从2003年起，他们实行作风建设与经济建设联动抓，提出把争创全省最佳办事环境作为提升机关工作效能的切入点，全面强化绩效管理。之后，又不断赋予机关绩效考评以科学的内涵，完善职能目标、共性目标和综合评议的“三位一体”的考评模式，目前已形成了一套比较科学、规范、长效的“四机制”：即目标管理导向机制、日常工作推进机制、综合考评奖惩机制、全程监督制约机制。他们有一个强有力的工作班子。由市委、市政府领导挂帅，成立了工作领导小组，绩效考评指导委员会的主任、副主任都是由市委、市政府主要领导兼任，领导成员中市委常委有6人。领导小组下设四个办公室，即综合办，设在市委办公室；目标办，设在市政府办公室；作风办，设在市级机关工委；督查办，设在市纪委。他们有一套较为科学完善的绩效评估指标体系。在指标构成上，有职能目标和共性目标两大块。职能目标涵盖“绩”，由重点指标、常规指标、动态指标组成；共性目标涵盖“效”，由执行指标（执行力，执行上级决定的效能、效率、效益和效果）、回应指标（回应力，履行职责，回应服务对象诉求效能、效率、效益和效果）、公信指标（公信力，履行服务承诺，取信于服务对象的情况）、影响指标（影响力，包括机关队伍建设、廉政建设，依法行政及行政成本的监控制等）组成。在指标权重上，突出了职能工作，把责任主体履行职能、创造业绩的职能目标，权重占70%，而共性目标只占30%；在职能工作中又突出了市委、市政府下达的重点工作目标，占60%的比例，而其他工作只占40%的比例。他们在考评把握上突出"三个重点"。即通过分析目标，看争先创优的态度，评目标管理水平的高低；通过日常督查，看争先创优的过程，评作风建设效果的好差；通过年终考评，看争先创优的结果，评对经济社会发展贡献的大小；在绩效认定上把握"三个尺度"，即工作争先创优成果的难易、层次高低的程度和对全市经济发展的贡献大小。他们将考评对象科学分类，并严格考评程序。将93个部门分为党政综合服务、政府经济管理、行政执法、垂直管理四大类，分别组织专门的考评，对应的考评结果也分别从各类别中按比例产生。考评程序从日常考核、年终考核和综合评议入手，采取职能指标、共性指标和综合评议“三位一体”的模式。日常考核、年终考核和综合评议三者分别占整个百分考核的15％、55％和30％。其中，综合评议由市领导评鉴和社会评议构成，分别占10%和20%。他们严格兑现考核结果。实现"三个挂钩"，与经济奖惩、评先评优、干部使用等直接挂钩，从而评出了实绩、评出了方向、评出了动力。

2、通州做法。通州从2006年开始，整合各类专项考核，将原市级机关目标责任制考核、党政领导干部及领导班子年度考核、党风廉政建设及作风建设责任制考核、经济工作目标考核、精神文明创建考核、安全生产、维护稳定、环保、计生、法制等各个职能部门名目繁多的专项考核，统一纳入市级机关目标管理绩效考核系统一并进行，启动“用一把尺子丈量政府部门绩效”工程。他们和复旦大学合作，开发了专用软件，运用计算机等现代化手段对市级机关各部门实施目标管理绩效考核，既考虑周密，设置合理，又简便操作，降低了行政成本、减轻了基层负担。通州市在考评机构上，成立了市级机关目标管理绩效考核工作领导组。由市委常委、常务副市长任组长，市委办、政府办、组织部、宣传部、人事局、财政局为成员单位，领导组下设考核办，放在人事局，具体负责考核方案的拟订、论证、组织实施等工作。通州市在考核项目上设置为两大块，百分制。一块共性工作40分，其中领导班子建设、干部队伍建设、党组织建设10分；党风廉政、政风行风和作风建设15分；社会治安综合治理、依法治市、信访督办15分。另一块个性工作60分，其中部门承担的市重点工作，为民办实事项目40分，部门职能工作20分。另外专设加分因素，扣分因素和一票否决因素。在项目的考核权重上，也是按百分比分为五个部分：工作目标绩效考核权重60%；社会满意度权重6%，市级机关部门互测权重7%，乡镇、企业对部门的测评权重7%，四套班子全体领导对部门的测评权重20%。通州在考核办法上，将参加考核的80多个部门分成3个组。党群及其它部门组、政府部门组、垂直部门组。每组优秀占30%，良占50%，一般占20%，实行强制性分布。考核实行平时考核和年终考核相结合。平时考核主要做两件事，一是各部门将制订的季度工作计划、小结，年度工作目标及完成情况按时序要求填报在考核软件上。动态展示各部门一年来的工作绩效，为市领导考评、部门互评、乡镇对部门的测评提供依据。二是由市考核办组织相关部门对部门履行职能、作风建设等情况进行明查暗访。年终考核由市考核办牵头，组织各职能部门按各自的职责分工分别考核；组织市级机关各部门进行互相测评；组织乡镇对部门的测评；请四套班子领导对部门进行考评；组织社会满意度调查，由市城调队专门组织进行。通州市加大考核结果运用的力度。年度考核为“优”的部门，部门年度目标奖在平均数的基础上增发25%，考核为“良”的部门按平均数发放，考核为“一般”的部门按平均数的75%发放。考核结果为“优”的党政主要负责人的年度考核等次直接确定为“优秀”。2008年，通州实行公务员规范津补贴后，又把工作性津贴拿出来，进行考核挂钩，年度考核为“优”和“良”的部门，工作人员年度工作性津贴人均在省定标准的基础上上浮20%和10%；给予年度考核为“优”，总分列前三名至六名的部门党政主要负责人记三等功；通州还将考核结果与行政问责制挂钩，连续两年列小组末位的，对主要负责人启动行政问责；垂直管理部门的考核结果，作为向上级管理部门通报的重要依据；考核结果在党政信息网上公布。

二、成效显著

通过坚持不懈、求真务实地抓绩效管理，南通市、通州市机关效能建设取得了明显成效，有力地推动和保障了南通市的经济社会持续跨越发展。南通市委书记罗一民在接受《中国人事报》的访谈中，解读崛起苏中的“南通现象”时说，“这一切应该归功于南通打好一套组合拳。我认为其中作用最大的，就是综合绩效考评体系。”

 1、促进了工作作风的大转变。绩效考评注入了新的活力和动力，使南通的党政机关工作作风发生了巨大变化，责任意识、大局意识和创新意识明显增强。2003年南通政府服务质量在全国50个最具竞争力城市中位居第一；2005年南通跻身最具台商投资价值八大城市行列；2006年南通被评为“跨国公司眼中最具投资价值的中国城市”第一名；2006年，南通社会各界对机关部门的满意和基本满意率达98%以上。他们归功于是政府绩效管理营造了团结一心、争先创优、跨越赶超的氛围，使南通的公务员牢固树立了执政为民的理念，也使南通人民增强了爱我南通的自信心和自豪感。他们说这种机制比任何工作方法都重要，已经成为推动南通又好又快发展的内在动力。

 2、促进了行政效能的大提升。南通市委书记罗一民说：“外行看热闹，内行看门道，真正看懂南通的，一是看到精神面貌变化了，二是看到机关效能提高了。”通过绩效管理，南通市审批项目进一步精简，办事速度明显加快。他们进行了七轮精简，压缩审批事项712项，精简率达67%，在全省地级市审批时限最短，速度最快。他们的行政行为进一步规范，办事质量明显提高，在市级机关全面推行了阳光政务，实行了文明办事和优质服务。2003年以来，市级机关部门每年都有近百个单项工作在国内领先，数百个单项工作在省内领先。

 3、促进了经济社会的大发展。由绩效管理推动了各项工作上新台阶，尤其是经济运行上超预期、超历史、超常规，发展的速度和效益在江苏双领先。2007年，南通跻身全国GDP超两千亿元的城市行列；利用外资跃居江苏第二，进入全国十强；政治建设，文化建设和社会建设协调并进。南通市还有一个想法，要通过绩效管理体系，不仅在经济上实现跨越式发展，在政治体制改革方面、行政管理体制改革方面，也能形成一套独特有效的东西。

三、工作建议

南通经过多年的探索，已初步走出一条符合党政机关管理考评的路子，从他们有益的实践中，给我们提供了很好的经验和启示，结合我们镇江的实际，我们建议：

1、加快实施政府绩效管理势在必行。政府绩效评估，是已被发达国家行政改革实践证明了的、在减轻财政压力、回应民众诉求、提高政府服务意识方面卓有成效的管理方式，美国有《政府绩效与结果法案》、《地方政府绩效评估简要指南》，日本有《政策评估法》，韩国有《政府绩效评估框架法案》等，绩效评估已成为他们实施政府再造、推进政府改革、落实政府责任的一个有效工具。从国内情况有，目前已有超过1/3的省、市正在加紧探索政府绩效管理。2006年5月，中央明确由原国家人事部牵头，在湖南省、辽宁省、上海市杨浦区、江苏省南通市、陕西省泾阳县开展绩效管理试点，开始从中央层面有组织地实施政府绩效管理工作。南通和通州的实践表明，政府绩效管理确实卓有成效，成绩斐然。当前，镇江处在经济社会发展的关键时期，迫切需要政府有所作为，迫切需要形成全市上下政通人和、争先创优、进档升位、凝心聚力抓发展的良好局面。而绩效考核就是一根“指挥棒”，就是一个好抓手。我市应当因势利导，积极实施政府绩效管理，并且是迟实施不如早实施，被动式实施不如主动式实施。据省行政管理科学研究所陈锡安所长介绍，除南通作为国家联系点之外，江苏省正在积极物色苏南省级市联系点，镇江可争取成为省里的试点城市。

 2、我市已具备绩效管理的良好基础。镇江市这几年将“优化发展、加速提升”作为新一轮发展的总基调，在改进机关作风、推进政府管理创新上做出了显著成绩。我市发改委、机关工委、市纪委等相关部门也在积极探索考评的方式方法，目前已形成“重点工作目标、作风建设、行政效能”等三位一体的考核办法。由发改委对各部门的经济社会发展重点指标进行考核，由机关工委对工作作风进行考核，由市纪委对行政效能进行考核。每年年底集中组织机关部门相互评分、社会各界评议机关等等。这些和过去各自为政、多头评比、单一评比，已经进步了不少，为实施政府绩效管理奠  定了良好的基础。但是，目前这种考评体系的不足还是比较明显。首先是指标体系的设置不够全面、不尽合理。有了科学合理的指标构架，才会有公正全面的评估结果。我市考核的内容，由日常工作、工作目标、作风评议三块组成，比较简单粗放，而南通的做法是分为几大类，每大类里再分若干小项，这些小项的指标都是在横向比较（对比省内同类城市相关指标）、纵向比较（对比近三年相关指标）、基准比较（对照各单位主要职能和可能达到的目标）的基础上合理确定的。以通州为例，他们就将共性工作、个性工作分为五大类，每大类里再分若干小项，细化的指标共有100多个，使整个的评估科学、合理、可操作。其次是组织结构较为分散。我市考评工作的领导小组，有12个成员单位，下设三个办公室，分别考评后再进行汇总，占用了大量的人力物力。各考评单位平时分散工作，到年底再集中性突击，虽说是“三位一体”，但难免匆匆忙忙，百密一疏。而通州的做法是由一个考核办扎口，将考评中面广量大的基础工作化为数据处理模式，都前置到考评模式的设计中去了，化繁为简。他们利用电子政务平台和计算机软件进行考核，较好地解决了平时考核和年终考核的结合问题、部门目标的动态监控问题、考评中方方面面的情面问题以及考评中外部评价、平级评价、专业评价、群众评价和上级评价相结合的问题，整合了资源，降低了成本，减轻了负担。再次是激励的效果不太明显。我市对考核结果的运用及奖惩办法，力度不够大，而南通将考评结果分为最佳、先进、良好、达标、诫勉五个等次，实现经济奖惩、评先评优、干部使用“三个挂钩”，且拉开档次、幅度较大，从而突出了激励作用。

3、以绩效管理推进又好又快地发展。前不久召开的市委五届六次全委会议提出，要动员全市人民进一步解放思想、加快转变发展方式，着力把前一阶段解放思想学习研讨活动的成果，转化为推进镇江又好又快发展的具体实践，在科学发展的道路上开创镇江美好未来。建立和实施有镇江特色的政府绩效管理，就是一个管理的创新，就可以在优化发展环境、提升工作效率，强化作风建设、锤炼高素质的队伍上开辟一个新的途径，从而使广大的机关干部始终保持蓬勃的朝气和昂扬的斗志，心往一处想，劲往一处使，从而形成推动全市又好又快发展的强大合力。建议市委、市政府迅速决策，借鉴南通经验特别是通州做法，组建我市政府绩效管理的工作班子，结合镇江现在的考核体系，拿出镇江绩效管理的指标体系和考核办法来。