尚虎平：我国地方政府绩效评估悖论:高绩效下的政治安全隐患

[摘要]科学发展观指导下的社会，必然是政治和谐进步、经济和谐发展、社会和谐昌盛、文化和谐繁荣、生态和谐自然的社会。然而我国在推进地方政府绩效评估的过程中，由于目标管理的痼疾、“进步学习”、“退步学习”和对绩效评估公式的博弈等原因使得地方政府绩效评估的结果与政治安全（主要指地方不服从中央的分离倾向）之间关系较为特殊，甚至出现了以目前的评估指标来评估，绩效越高，越有分离倾向的趋势。我们建议可以采取把“政治和谐进步”融入地方政府绩效评估指标；不定期给绩效评估指标“升级”和在权重之下，每级指标设置合格线以根除我国地方政府绩效评估中的政治安全隐患。 ( http://www.tecn.cn )
    [关键词]地方政府绩效评估；政治安全；目标管理痼疾；进步学习；退步学习；公式博弈
    
    一、问题的提出
    
    政治安全问题是一个古老而常新的话题。我国自古就重视国家政治安全问题, 《易系辞下》强调,“是故君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱，是以身安而国家可保也。”《尚书》则告诫：“居安思危,思则有备，有备无患。” ( http://www.tecn.cn )
    后冷战时代国际局势整体缓和，和平与发展的趋势增强，我国经济建设在这一时期也保持了高速发展，取得了巨大成绩。特别是我国加入WTO后，经济问题更成为我国研究和探讨的中心和重点，人们更多关注的是我国经济发展状况与前景,而对挑战因素则相对认识不足，尤其是对我国各地经济大发展情况下所隐含的政治安全因素认识不足, 也不愿投入过多精力加以研究。客观地讲，目前我们对地方经济大发展的时代背景下国家政治安全问题的研究和重视程度较之对经济发展问题本身的关心和重视程度是相对滞后的。对于政治安全在国家战略中的地位和作用，美国前助理国防部长约瑟夫·奈曾说过: “安全就像氧气，当氧气充足时，人们不会感觉到它的存在，但当氧气不足时，人们就不可能再干任何其他事情了。”（1） ( http://www.tecn.cn )
    笔者在此提出国家政治安全问题，并不是要回到过去“左”的老路上，更不是要脱离以经济建设为中心的“一个中心，两个基本点”和“科学发展观指导下又好又快地建设全面小康社会”的总体要求，而是想在如此大好局面下居安思危，防止地方因经济发展而导致的分离倾向，以期取得更大的进步、更可喜的局面。本文探讨的“国家政治安全”是在我国推进地方政府绩效评估的背景下提出的，这是新时代的一种新的挑战。笔者近年来一直从事地方政府绩效评估研究工作，随着研究的深入，笔者发现在目前地方政府绩效评估导向、指标、主体、权重等的设置下，绩效评估结果越好，却越有一种脱离全国一盘棋、统一大市场、统一政治局面形成的趋势。刚刚结束的党的17大上把“科学发展观”写进了党章，但笔者以为，科学发展观也应该包括经济、社会、文化、政治等的协调、和谐与可持续发展。这就要求我国既要做到经济自身的协调、可持续发展，更要做到经济与社会、经济与文化、经济与政治的协调发展、可持续发展。科学发展观，必然蕴含政治科学发展的内容；和谐社会必然包括政治的和谐；全面小康社会必然包括政治的民主与康健。近年来我国逐渐重视循环经济、和谐社会的建设，逐步解决了或正在解决着经济自身、经济与社会、经济与文化的协调、可持续发展问题，而且在地方政府绩效评估指标中也逐渐加大了对这些方面的权重，然而从笔者近年来地方政府绩效评估的经验和检索到的各种数据来看，目前我国地方政府绩效评估的指标设计与评估实施却没有能够完全反应地方政府绩效提升对中央政府（2）的政治承诺，甚至有加大地方分离倾向的错误导向作用。这就是为什么会发生在地方政府绩效显著的厦门出现“远华案件”，地方政府绩效相当优秀的江苏出现“铁本”事件，地方政府“绩效”更高的上海会出现社保基金案和温总理亲赴上海解决“宏观调控”问题以及各地，特别是“绩效”甚高的一些地区城市房价居高不下，宏观调控失效乃至负效的根本原因。2005年以来，由温家宝总理挂帅、克服种种阻力而强力推行的几次“宏观调控”，与其说是调控中国经济，不如说是调控因“绩效”成绩膨胀而出现不服从中央、具有分离倾向的地方政府。 ( http://www.tecn.cn )
    古语有云：“安危相易，福祸相生”。事物的发展总有其有利的一面，也必然有其不利的影响。在我国以绩效评估作为推进地方发展的管理工具并取得了举世瞩目的成绩的同时，我们也应该注意到它的负面效应，尤其是目前所推行的尚不够完善、科学的地方政府绩效评估的负面效应，特别是在各地高“绩效”掩盖下的地方分离倾向。自古至今，我国各族人民都信奉“天下大势，合久必分，分久必合”，但反过来，这也证明了我国地方分离、地方割据思想也是根深蒂固的。邓小平同志在世之时就再三强调“中央要有权威”，“中国有十一亿人口，分散起来力量小，集中起来力量大”（3），以此来反对地方主义与分离倾向，并提出六个“协调”，其中一条就是中央与地方的协调（4）。 ( http://www.tecn.cn )
    国外发达国家出现的类似典型问题，也值得我们引以为鉴（杨小云，邢翠微，1999）。法国在二战之后大力推进地方经济建设，70年代末开始引入“新公共管理”理念，在地方政府中推行绩效评估，以绩效评估作为提高地方政府效率、效益与效果的管理工具，大大促进了地方经济的发展，但也引出了地方的分离倾向，因此，梅尼在1992年的《权力》杂志中尖锐地批评说，地方分权改革十年后的法国成了一个“领主共和国”，各地的政府俨然成了独立的领地（5）。加拿大几乎与美国同步开始了以绩效评估为管理工具的“新公共管理运动”。从20世纪70年代开始，在“绩效评估”的促动下，加拿大西部经济获得飞速发展，这使得西部一直是加拿大最具发展活力的地区，经济重心西移在一段时期内成为加拿大国内流行的话题，然而与此问题紧密相连的却是愈演愈烈的加拿大西部政治分离运动。尽管西部分离运动有其固有的历史根源，但简单的地方政府绩效评估导向，却是最新的诱致因素（付成双，2000）。 ( http://www.tecn.cn )
    
    二、我国地方政府绩效评估的引入及其取得的成就
    
    （一）发达国家地方绩效评估的经验
     “绩效”评估是一种新型的管理方法与管理工具，是一种非常重要的管理手段，它在私营部门中的功效早已有所体现（Sanderson I, 2001）。20世纪70年代，西方政府管理极权化和官僚化导致的政府垄断和官僚主义；“福利国家”、“人民社会主义”和“混合经济”政策的推行导致的政府管理失控、低效率、巨额的财政赤字和政府干预的高额成本，使整个社会出现了机构臃肿、财政赤字、民众的信任危机等一系列的政府管理非低效行为。为了解决这些问题，各国纷纷进行改革，引进私营部门的管理方法，形成了一股“新公共管理”潮流，政府部门的“绩效”管理是这股破除政府管理的非绩效行为大潮的主力军。 ( http://www.tecn.cn )
    从发达国家政府绩效评估的做法来看，政府部门的“绩效”评估是把一些政府部门以往不予量化的工作量化，用定性定量的指标来衡量政府部门的工作，它希图以数量化的方法来解决政府各种低效、浪费行为(Light,2006)。这种管理模式视行政管理活动及其产生的结果为政府行政管理活动的核心和关注的焦点，其核心价值观是政府部门工作的效率和数量，并且通过这种服务质量的提高来保护公民个人的权利，最终维护整个社会的秩序和健康发展，使得政府的管理行动都是高效、经济与公民满意的。合理而科学的使用绩效管理手段可以提高公共部门的工作效率，改善政府的公共责任机制，防止官僚主义和形式主义的泛滥。因此，公共部门的“绩效”管理引起了西方各国政府的重视，地方政府绩效评估在发达国家进行的如火如荼，也取得了巨大的成功。概括而言，西方国家地方政府绩效评估的经验主要有（6）： ( http://www.tecn.cn )
    第一，地方政府绩效评估要建立在政府角色的合理定位基础上，地方政府绩效评估主要评估政府该做的事，评估履行法定职责的程度。 ( http://www.tecn.cn )
    第二，地方政府绩效评估的本质是要追求绩效的持续性改进，克服运动式行政管理的弊端，促进政府管理方式的变革。 ( http://www.tecn.cn )
    第三，地方政府绩效评估目标是实现组织的使命和任务，绩效评估的每一个环节，要紧紧围绕组织使命的完成来展开。 ( http://www.tecn.cn )
    第四，地方政府绩效评估的主题应该多元化，要借鉴国外经验，有计划地建立一些专门从事政府绩效评估的组织和社会中介组织，建立一套完整的地方政府绩效评估制度规范，营造良好氛围，促进政府极小的持续提高和改进。 ( http://www.tecn.cn )
    第五，地方政府绩效评估要坚持以公民为导向的原则，评估的内容、标准和指标体系的设计从为公民服务的立场出发，同时在评估过程中要有公民的广泛参与，为人民服务，使地方政府绩效的最终体现。 ( http://www.tecn.cn )
    第六，要增加地方政府绩效评估的公开性和透明度，做到内容标准公开、过程公开、结果公开，同时要科学地使用评估结果，使评估发挥发挥最大效益，为组织绩效的持续提高提供动力与技术支持。 ( http://www.tecn.cn )
    
    (二)我国地方政府绩效评估的引入
    鉴于西方国家政府绩效评估取得巨大成功,我国在改革开放之始就开始了探讨与引进,以期提高我国地方政府的效率。我国地方政府引入绩效评估管理工具，同时结合我国国情加以改进，笔者经过对时间的追溯和绩效评估模式的结合，归纳出了我国地方政府绩效评估模式演化树（如图1），我国地方政府绩效评估的模式变迁基本遵循演化树所描述的路径，概略介绍如下 （7）： ( http://www.tecn.cn )
    1、以岗位责任制和目标管理责任制为主要内容的绩效评估
    20世纪70年代末，我国党和政府提出了以经济建设为中心的工作指导思想，邓小平同志在1980年发表了《党和国家领导体制改革》的重要讲话，提出了在发展经济和改革开放时期“官僚主义是总病根”的政治论断。为解决官僚主义弊端，1982年中央自上而下在全国发动了改革开放以来第一次政府机构改革，大幅度精简了政府机构和人员编制。为了配合机构改革以及巩固机构改革的成果，1982年劳动人事部下发《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》，1984年中共中央组织部、劳动人事部又联合下发《关于逐步推行机关工作岗位责任制的通知》。这两个通知的下发和贯彻，都是规范党政干部工作行为和加强党政干部管理工作的重要举动。在此后的几年中，就全国范围来看，均不同程度地建立了岗位责任制，并进一步发展为机关工作目标管理责任制。 ( http://www.tecn.cn )
    2、地方人大对其选举和任命的领导干部的考核评估
    早在1986年，各地人大为了加强司法监督工作，开展了对司法机关的评议活动，以后发展到政府行政执法部门的评议。这种评议称为执法评议或者工作评议。评议主体是人大代表，评议内容是司法和执法情况。1989年以后，在探索如何行使人大的监督职能，发挥人大的监督作用的过程中，有些地方又开展了组织政府组成人员和法院、监察院的领导人员向同级人大常委会述职，由人大常委会进行评议的活动。1995之后在许多省市迅速开展起来，有些地方基本上是省、市、县三级政府全面铺开，如山西达95％以上，浙江省达90％左右。这项活动在全国引起了较大反响，各地人大相互学习效仿，先后召开5次全国性的经验交流会，被普遍认为是人大对干部监督的一种好形式。 ( http://www.tecn.cn )
    3、以社会服务承诺制为主要内容的绩效评估
    作为国际公共管理领域出现的新生事物，社会服务承诺制度源于1991年英国的“公民宪章”运动。1994年6月，山东省烟台市建委借鉴英国公民宪章运动和香港公共服务承诺制的经验，率先在烟台市建委系统实施社会服务承诺制。1996年7月，在总结烟台市社会服务承诺制度经验的基础上，中宣部和国务院纠风办决定“把宣传和推广社会服务承诺制度，作为今年下半年加强行业作风和职业道德建设，推进社会主义精神文明建设的一项重点工作，建设部、电力部等八个部委将先行一步，推广社会服务承诺制度”。随后，社会服务承诺制度在全国范围和多种行业普遍推开。 ( http://www.tecn.cn )
    4、以效能监察为主要内容的绩效评估
    效能监察在我国始于1989年。当年12月举行的第二次全国监察工作会议明确提出，行政监察机关的基本职能“既包括效能监察，又包括廉政监察”。就廉政抓廉政，往往抓不住问题，或者问题暴露了才去处理。从效能监察入手，目的在于把监督的关口前移，加强事前、事中监督，做到防范在先，使纪检监察工作紧贴改革和经济建设中心，更好地为经济建设服务。到1999年，全国已有23个省（自治区、直辖市）不同程度地开展了效能监察工作。 ( http://www.tecn.cn )
    5、以效能建设为主要内容的绩效评估
    效能建设是在拓展效能监察活动基础上形成的新的思路和新的运作机制。它于20世纪90年代中期发端于福建省漳州市等地，后来在省委、省政府的指导和推动下，在福建全省乡镇以上各级机关和具有行政管理职能的单位全面展开。 ( http://www.tecn.cn )
    6、以地方政府领导班子实绩考核为主要内容的绩效评估
    作为深化干部制度改革，加强和改进党的建设的一项重要措施，对党政领导班子的考核成为我国绩效评估工作开展的一个重要方面。最为典型的是中央组织部1995年下发的《县市党政领导班子实绩考核办法》，该文件对县市党政领导班子实绩制定了一个比较全面的绩效指标体系，主要由三部分构成：一是经济建设目标。重点考核国内生产总值、财政收入、固定资产投资、农民人均纯收入、经济外向度108等指标和体现两个根本转变的经济效益、对外开放、国有企业改革、科技贡献率等指标。二是精神文明建设和社会发展目标。重点考核思想道德教育、计划生育、社会治安综合治理、科技教育、卫生环保、城市建设与管理等内容。三是党的建设目标。重点考核领导班子自身建设、基层党组织建设、党员、干部队伍的思想政治建设和廉政建设等方面的内容。 ( http://www.tecn.cn )
    7、以公共支出绩效考评为主要内容的绩效评估
    我国财政部从2000年开始探索在我国财政管理体制中建立公共支出绩效考评制度，并首先在中央级教科文专项资金的范围内开展研究和实践。在近两年进行的试点中，尝试建立了一套由财政部统一组织管理，财政部、教科文部门和项目单位分级实施的组织模式。在《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》中，对各方职责作了这样的界定：财政部负责制定教科文部门项目考评的规章制度，确定考评项目，指导、监督、检查教科文部门项目考评工作，并选择重大项目直接组织实施考评工作。 ( http://www.tecn.cn )
    8、以提高公民满意度为主要内容的绩效评估
    20世纪90年代末，很多地区如北京、上海、大连、沈阳、珠海、南京等地已纷纷举办了“公民评议政府”活动，即以公众为主体对政府绩效进行满意度评估，并将结果用于组织绩效的持续改善。如1998年沈阳市的“市民评议政府”；1999年珠海市的“万人评政府”；2000年邯郸市的“市民评议政府及政府部门问卷调查活动”、广州市的“市民评政府形象”活动；2001年南京市的“万人评价机关”、辽源市的“万名市民评议政府活动”；2002年温州市市民对“48个市级机关部门满意度测评调查”、邵阳市的“优化经济环境综合测评”；2003年北京市的“市民评议政府”、锦州市的“市民评议政府机关”和“评选人们满意公务员”活动等。尽管各地活动的名称不尽相同，但本质上都可归结为“公民评议政府”。这些“公民评议政府”活动，开创了我国地方政府“自下而上”绩效评估的先河，是对我国传统“自上而下”评估模式的有益补充，具有重要的现实与研究价值。 ( http://www.tecn.cn )
    9、引入通用模型进行的绩效评估
    国家行政学院在研究欧盟成员国使用的通用绩效评估模型的基础上，结合我国国情，构建了中国通用绩效评估框架（CAF）。CAF模型包括了促进和结果两大要素，共9大标准，其中领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程与变革管理属于促进要素；员工结果、顾客/公民结果、社会结果和关键绩效结果属于结果要素。9大指标下又包括27个次级指标。CAF模型在哈尔滨铁路检察院和厦门市思明区政府进行了试点，初步取得了效果。人事部中国人事科学研究院课题组的研究成果也属于此类。还有不少政府部门，运用企业和国外政府绩效管理理论和方法，如平衡计分卡、全面质量管理、标杆管理等，摸索出各具特色的绩效评估模式。如南京市地税局将平衡计分卡理论引入绩效评估和管理中，取得了明显的成效。 ( http://www.tecn.cn )
    （三）我国地方政府绩效评估取得的成就
    我国地方政府引入绩效评估之后，尽管没有能够像西方国家一样取得翻天覆地的变化，但也取得了令世人瞩目的巨大成就，主要表现为：　 ( http://www.tecn.cn )
    １、促进了地方政府以经济建设为中心
    以GDP、财政收入等直观的经济指标作为政府绩效考评的关键指标，尽管近年来颇受诟病，但却有助于引导地方政府抓住工作中的主要矛盾和中心环节，集中人力、财力、精力加快发展社会生产力，并以地方财力的增长带动文化、教育、卫生等社会事业发展和精神文明建设，促进社会的全面进步。事实上，采取利益分成和绩效考评的方法激发各级地方政府发展经济的积极性是近年来我国经济的快速增长的重要原因。 ( http://www.tecn.cn )
    2、激发了地区之间竞相发展经济
    地方政府绩效考评体系及其衍生出的“以速度论英雄、以实绩用干部”的官员任用规则，使得政府官员不仅关心本地经济发展的速度，更关注横向比较的排名位次。同级地方政府之间在优惠政策、配套服务等方面形成你追我赶的竞争态势，政府官员普遍培育了自加压力、不断赶超、勇于争先的发展意识（Li, H., and L. Zhou, 2004）。 ( http://www.tecn.cn )
    3、形成了务实、高效的政府组织文化
    对经济指标按年度、季度甚至月度进行考评，促使地方政府改变计划经济条件下形成的办事拖沓、手续烦琐的状况，不断转变机关作风，提高工作效率，为经济、为企业、为项目提供优质服务。从现实情况看，经济比较发达的地区，也都是在提高政府工作效率方面先行一步，如提供“一站式”服务，简化办事程序；承诺“高效率、低成本、零障碍”服务，实行“有事快办、急事急办、特事特办”等。 ( http://www.tecn.cn )
    ４、增强了地方政府为人民服务意识
    一般地方政府绩效评估的指标设计中都设计了“顾客”指标，或者如上文所述，很多地方的绩效评估干脆直接采用了“万人评政府”的方式，这样就迫使地方政府必须考虑人民的感受、人民的反响，否则他们的绩效评估结果可能就不会很高。这样就从一个侧面促进了我国地方政府的为人民服务意识。 ( http://www.tecn.cn )
    
    三、我国地方政府绩效评估的问题：高绩效下的政治安全隐患
    
    尽管我国地方政府引入绩效评估取得了巨大的成功，但也带来了许多问题。对我国地方政府绩效评估中存在的问题，目前学者们研究的比较多的主要在于强调绩效评估的价值取向（彭国甫，2004；臧乃康，2005，2006，2007a，2007b；薄贵利，2007 ）、评估主体单一（卓越，2004；颜如春，2005；陈国权、李志伟2005；周志忍，2006；曾友中，2007）、指标设置不科学（卓越，2004；彭国甫、盛明科，李树承，2004；范柏乃、朱华，2005；倪星，2007；卓越，2007；陈天祥，2007）、评估实施走样（范柏乃，2005；孙晓娟，2007；朱继岩，2007）、评估信息失真（张创新、芦刚，2007；狄佳，2007；朱国玮，2005）、评估沟通不畅（陈小林，2005；蔡立辉，2007；包国宪，2007）以及评估结果运用的错误（卓越2005；郑志龙，2007）等，所有这一切，还都属于就评估谈评估，没有能够站在更高的角度上来看问题。近年来，随着党中央对“科学发展观”的强调，人们逐渐跳出了就评估谈评估的圈子来看待绩效评估中存在的问题，强调地方政府绩效评估要加入绿色GDP指标、要注意可持续发展、要促进循环经济的建立与发展等。然而笔者在此研究的问题，还不是这些“科学发展观”所关注的表面问题，或者说这些问题还不是“科学发展观”的全部问题。目前地方政府绩效评估的一个重大问题，也是被人民、地方政府，甚至中央政府以至党中央都忽视或者轻视了的问题在于我国地方政府绩效评估中存在一个巨大的悖论，即高绩效下存在着政治安全隐患，也就是地方分离倾向，而且绩效越高的地方，这种风险越大。 ( http://www.tecn.cn )
    （一）目标管理的痼疾使绩效评估带来政治安全隐患
    此处讲的“目标管理”并非上文所讲的某种绩效评估方式，而是指管理学上所强调的 “目标至上”原则，它是科学管理原理的精髓所在。我国管理学界普遍存在一种认识的误区，认为目标管理是彼得.德鲁克（Peter F Drucker）独创的，但实际上，作为科学管理的目标管理始于泰勒的科学管理原理。开创了科学管理时代的泰勒之所以被公认为科学管理的鼻祖，就是因为它改变了过去生产与管理的混沌一体，明确提出了设立“计划部”的重要性。所谓“计划部”实际就是根据组织宗旨，制定组织所追求的目标，并把它层层落实。实际上，凡是科学管理都是追求目标导向的。一个组织，没有目标就如同无头苍蝇。自泰勒之后，吉尔布雷斯、甘特等人都对目标导向的管理做出过杰出贡献，特别是甘特及其学生的目标导向管理方式被斯大林大规模引入苏联的工业企业以及政府管理，使得苏联20世纪30年代取得了跨越式发展，一跃超过日、法、英、德等最发达国家，成为仅次于美国的世界强国。因此，孔茨（Harold Koontz）才说“一直在尝试的目标管理，由德鲁克明确提出”。（8）尽管目标管理取得了了不起的成就，但却如孔茨所说，具有他的痼疾。最大的痼疾在于不包含在目标中的工作如何推进，是否目标之外的工作可以束之高阁？ ( http://www.tecn.cn )
    
    具体到我国地方政府绩效评估来看，目标管理的痼疾表现非常明显，但目前却被地方领导干部、公务员等实践操作者忽视，更被许多政府绩效管理专家所忽视。如图2所示，我国行政管理是一个四级委托过程，首先由人民把政治和谐进步、经济和谐发展、文化和谐繁荣、社会和谐昌盛、生态和谐自然这样的美好的和谐愿景委托给中国共产党（主要表现为党中央）；党中央通过人民代表大会和任命中央政府（国务院）领导的方式把人民的委托再次委托给中央人民政府；中央人民政府然后又委托给地方人民政府（省级）；接着还有逐级的委托（9）。地方政府受托之后就要投入行政管理并产生结果，对结果根据人民的愿景进行评估，就是绩效评估(Brown,2007; Heikkila, Isett,2007)。从对人民的受托责任来说,科学周到的地方政府绩效评估应该建立在体现人民所要求的科学发展观下的政治和谐进步、经济和谐发展、社会和谐昌盛、文化和谐繁荣的基础上，所有评估指标的设置都以此为蓝本。 ( http://www.tecn.cn )
    
    
    注:① 该指标体系实际由唐任伍教授与唐天伟博士开发;②此处的一级指标下直接包含三级指标,所以一级指标同时也是三级指标。 ( http://www.tecn.cn )
    然而人民委托给中央并由中央委托到地方的和谐愿景并未全部表现在目前地方政府绩效评估的指标设计中。如表1所总结的目前我国各地政府绩效评估的指标设之中，均缺少对政治和谐（政治安全，尤其是控制地方分离倾向）的指标设置。这就是典型的目标管理的痼疾，未列入目标（指标）的政治安全，是否真的可以不要？不要的后果会是什么？从这些影响最大的指标体系来看，完全忽视了对地方政府遵从中央意志与人民意志的考核，因此近几年出现了地方经济诸侯的现象，即那些越是经济发达的地区，按照目前我国各种地方政府绩效评估指标评估所获得的绩效越高，不服从中央的趋势也明显。这就是为什么各地，尤其是经济发达地区、经济发达城市房价居高不下，任凭中央调控，都毫无回落迹象的一个非常重要的原因。更有甚者，目前一些发达地区甚至出现了借提高地区发展绩效，以经济发展、循环经济等为名目，进行地方串联，有的做法已经明显超越了公共管理学所追求的“跨域治理”、“多中心治理”的范围，甚至有的做法有逆中央政策、意志而动的趋势，这些行动很多已经超出了经济建设的范畴，带有一定的经济政治分离色彩。这就是铁本事件、政府命令喝酒事件（10）、社保基金案、PX事件等发生的深层次原因。我国自古便有地方割据的传统，而由经济割据肇始最终走向政治问题的事情，我国历史上也不鲜见。所以，笔者以为，要改变目前地方政府绩效评估结果越好，违背中央的趋势越明显这种现象，亟需从评估的根子，即指标体系的设置上下功夫。必须把科学发展观指导下的和谐政治理念渗透到地方政府绩效评估体系中去，把人民所委托给党中央，并由党中央委托给国务院进而委托给各级政府的政治和谐进步、经济和谐发展、社会和谐昌盛、文化和谐繁荣融入到地方政府绩效评估指标中去，从而解决目前我国地方政府绩效评估中目标管理的痼疾，消除地方分离的政治安全隐患。 ( http://www.tecn.cn )
    （二）绩效评估中的“进步学习”使得地方政府不顾中央要求全神贯注于政治和谐之外的绩效
    评估学中有一个专业词汇叫做“进步学习”，是指被评估者在评估的过程中因在知晓先前自己被评估的行为中得分高的那些行为后，在之后的评估中有选择的只采取这些行动，而不去做事情。进步学习的例子在日常应付领导检查中表现最为明显，某个领导喜欢列队欢迎，那接待他的时候不论什么时候到来都列队欢迎。 ( http://www.tecn.cn )
    我国地方政府绩效评估的过程中，各个地方政府都在被评估的过程中摸索到了一些规律，那就是紧紧围绕GDP不放，只要抓住这个就抓住了一切。于是，为了GDP，沿海城市大肆降低招商引资门槛，很多地方不顾中央的决定，优惠程度甚至都达到了出让部分地方主权的地步；而资源富区“进步学习”的结晶就是多卖资源，无限度地卖资源，为了有更多的资源卖出，不顾中央各种禁令，不顾条件开展生产，于是各种生产安全事故频出；既不靠海，又无资源的地区“进步学习”的结果很可能就是截流国家配套支持地方的各种资金与资源，并把他们转到能够产生GDP的项目上去，等等。总之，不论何种“进步学习”，都没有一条：保持与中央的一致，把人民所委托的“政治和谐进步”贯彻到日常的行政管理行为中去，因为，如上文所述，目前我国地方政府绩效评估的指标中压根就没有设置这样的指标。“进步学习”的结果就是：歪曲了政治和谐是可取的、带来了政治安全隐患也没有关系、导致地方离心主义进而分离主义也没有什么大不了。因为即使如此，也不妨碍地方政府取得绩效评估中的高分，这也从一个方面解释了为什么目前地方政府“绩效”很高的地区，与中央的离心度越高，中央调控越容易失效。如果任由这种“进步学习”再前进一步，出现政治分离倾向也不是没有可能。 ( http://www.tecn.cn )
    (三) 绩效评估中的“退步学习”使得地方政府形成“独立王国”
    与“进步学习”相反，“退步学习”是指学习了错误的教训，即被评估者在评估的过程中因在知晓先前自己被评估的行为中未得分或者得低分的那些行为后，在之后的评估中有选择的对此改进，以求获得高分。退步学习的例证很多。老师教学生们如何考试，如何做之前总是做错的试题，这样做的目的在于改善成绩很差的部分人的绩效。营利性的考试辅导行业对此丝毫不加掩饰——其目标就是要确保顾客的考试成绩高得足以成为有竞争力的录取候选人。 ( http://www.tecn.cn )
    我国地方政府绩效评估中,绩效结果比较低的政府通过横向对比,发现如果自身低绩效的方面是提高整体绩效的关键点的话,就会模仿已经成功获得高绩效的地方政府的行为（经济学家称此为“羊群效应”）,从而提高自己的整体绩效,以便在地方政府竞争中、地方政府领导升迁竞争中取得有利地位。这种退步学习结果可以很好地解释为什么我国从改革开放到上世纪90年代中期全国各地不顾中央三令五申警告而出现的三次大型的重复建设行为以及近年来花样翻新的地方重复建设行为。因为各地在地方政府“绩效评估”中发现，绩效得分比较高的地方政府他们的得分主要来自于某几种行业，而绩效得分比较低的政府，正是因为这些行业发展欠缺，从而在竞争中处于劣势，地方领导也因为绩效得分低而获得的晋升机会远少于绩效得分高的那些地方政府，于是这些地绩效政府就马上进行了“退步学习”，学习高绩效政府的做法，大力模仿他们，补原来欠缺的课程，于是各地重复建设活动竞相展开。这就有了1980地无分东西南北，纷纷上马轻纺产品和自行车、缝纫机、手表等产业的行为，这些地方政府决策的依据根本不是根据比较优势原理、核心竞争力原理等科学依据，而完全根据“退步学习”机理来进行（尚虎平，2007）。1985-1988年间各地区政府不顾自身条件竞相发展“新三大件”产业，在1980年，全国彩电、家用电冰箱和家用洗衣机的产量分别为3.2万台、4.9万台、24.5万台；到1985年，分别为435万台、144万台、887万台；而1988年则发展到产量分别为1038万台、757万台和1046万台。1992年，各地政府竞相决策上马机械电子和重化工业，不顾自身条件纷纷将汽车、电子、机械、石化等产业列为优先发展的支柱产业。1996年的统计显示，有22个省（区、市）将汽车工业作为支柱产业，其中整车成为绝大多数省份发展的重点；有16个省份将机械工业作为支柱产业；24个省份将电子工业列为支柱产业，电子工业中的通讯设备、计算机、电子声像等作为发展重点；14个将冶金工业列为支柱产业。这些行为都属于绩效评估中“退步学习”的后果。近年来，地方政府的“退步学习”热情仍然非常高涨，长三角在新一轮经济发展的竞争中，各地正在上演新一轮的“机场建设大战”。有人做过统计，目前长三角地区每万平方公里的机场密度为0.8个，超过美国每万平方公里0.6个的水平。与如此高密度的机场布局相对应的是许多机场的资源闲置和大量亏损，但这仍然阻止不了一些地级市加入这场造机场运动的热情（11）。 ( http://www.tecn.cn )
    这种绩效评估中“退步学习”的直接后果就是违背了中央“全国一盘棋”的政策，造成了严重的产业同构和重复建设局面，造成了一个个“独立的王国”（12）是我国今后进一步发展的巨大障碍，也是造成地区分离隐患的经济原因。我国由于幅员辽阔,自古以来就有“山高皇帝远”的说法，随着绩效评估中“退步学习”的强化,各地重复建设而使得各地经济同质性强化,而利益异质性强化，而作为利益表现形式的政治异质化必然加强，这就有可能出现两种分离倾向：其一是各地区间相互分离；其二是地方与中央的分离。民国初年，全国分裂割据局面，与此有类同之处。因此，邓小平同志在世之时就曾强调：在新的时代中，造成动乱不安的可能来源有三个：军队、地方经济分离主义以及少数民族。（13）目前我国人民军队思想建军、科学强军进行的井然有序，少数民族地区经济、政治、文化、社会发展欣欣向荣，唯有因地方政府绩效评估过程中“退步学习”引起的地方经济同质化下的经济割据危险尚未消除，成为一个政治安全隐患，需要我们引以为戒，警钟长鸣。 ( http://www.tecn.cn )
    （四）绩效评估中对公式博弈使得地方政府实际上变成了“地方企业”
    “绩效评估中的公式”是指绩效评估中所采用一般式，也有学者称其为“通用模式”、“通用模型”、“通用公式”等等。对绩效评估公式博弈是指被评估者研究目前评估公式的固有缺点，有针对性地对容易完成的变量、容易取得高分的变量进行大力投入，而对其他变量采取忽视甚至视而不见、不予理睬的态度，尽管如此，被评估者仍然能够在评估中获得自己想要的结果。 ( http://www.tecn.cn )
    管理学历史上曾经产生过许多绩效评估公式，有的采用线性回归模式、有的采用指数回归模式、有的还采用灰色关联度分析，等等。但随着实践与研究的深入，无论是实务界还是理论界基本上都达成了共识，一个有效、科学的地绩效评估共识，应该具备简约性、预报性、普及性、稳定性、薪酬适应性等（Gaebler，1999; Coplin., et al,2002; Edwards, Thomas,2005）。与此相适应，目前我国地方政府绩效评估中的一般式也都趋向简化和有利于操作。基本上都遵循 ( http://www.tecn.cn )
    
    目前我国地方政府在绩效评估中对公式的博弈主要采取了两种方法：其一，去完成权重最大的绩效类型；其二，在权重最大的绩效分类项目完成有困难的情况下，加大其他容易完成的项目，甚至开发一些容易完成、容易引起轰动的项目。这两种情况中，第一种情况最为普遍，在全国各处的地方政府中均有体现。因为不管哪个地方的绩效评估公式，“经济建设”相关项目的权重总是最大的，在这个项目上得高分，就可以“一俊遮百丑”。经济建设中最显性的指标是GDP，于是各地方政府就展开了围绕提高GDP的各项工作：有的属于经济意义上的，而有的属于损害和谐政治局面、损害中央利益但却能提高GDP的行为。当然，对公式博弈中倒向某一个最大权重指标，从而变相成为单项指标考核的绩效评估事件在国外也有很多。Marshall W. Meyer(2005)追踪了美国许多组织采用平衡记分卡（BSC）进行绩效评估的的情况，发现最后这些组织在员工对评估公式博弈的基础上最终基本上评估指标都倒向了“财务”纬度，最终这些组织只能终止平衡记分卡的评估方式，改用以财务为导向的评估公式。第二种情况在目前我国地方政府绩效评估中主要表现在一些经济欠发达地区，这些地区也极力去完成最大权重的“经济建设”变项，但因为这些地区一般底子薄、资源稀缺（缺乏多样性）、环境不良，在GDP上面赶超发达地区地方政府非常困难，于是他们就采取完成简单项目，或者增添一些吸引眼球、引起轰动的项目。这样他们在总体绩效评估中尚能得到一个令人满意的结果。这能够解释为什么经济欠发达地区经常会冒出新奇事情，比如有很多地方都突然成为了孙悟空的故乡，并由政府出面大力宣扬；有的地方突然要搞李鸿章纪念堂等。就是近几天冒出的陕西出现“华南虎”的行为，也未必是某个好事者兴起的谣言。 ( http://www.tecn.cn )
    对绩效评估公式的博弈，看起来不影响政治安全，实则不然。我国目前地方政府在对绩效公式博弈中无不落在了“经济发展”这个绩效项目上，这就使得各地政府蜕变成了类似于企业的组织，一切唯钱是举，一切唯利是图。凡是有利于GDP增长的都是好事情，都可以毫无保留的接收过来，这就使得地方政府成了逐利的“地方企业”。企业当然不会顾及政治安全隐患。这样，各地不顾中央政策，把为人民服务变成了“企业”营利服务,凡是有利于 “利润”增长的行为，都属于应该发扬光大的行为，这就必然要损害中央的权威、国家的法令、政策。而中央对地方明确禁止的许多事项、比如土地出让权数量、招商引资范围、免税让利条件、人民工作期间基本人身权利、经济权利保障等等，任何一项的侵蚀都会带来巨大的经济利益。在“企业”逐利行为下，地方政府都会置人民所委托的科学发展观下的政治和谐进步、经济和谐发展、社会和谐昌盛、文化和谐繁荣、生态和谐自然逐级委托不顾，想办法蚕食这些中央明令禁止的事项。我们所列举的铁本、上海社保基金案只是被暴露出来的，还有更多被掩盖了的行为。这些都是地方政府在对绩效评估公式博弈下所产生的政治安全隐患，我们一定要加以重视，提高警惕。      
    四、根除地方政府绩效评估下政治安全隐患的对策
    
    意识到了地方政府绩效评估之于我国政治安全的隐患，只是万里长征走完了第一步，真正需要做的，是对症下药，找到解决办法。笔者以为，由于政治安全隐患（地方分离隐患、不服从中央隐患）主要因为目前地方政府绩效评估指标具有目标管理的痼疾，未能反映我国人民委托于中央，并由中央委托给地方的政治和谐进步、经济和谐发展、社会和谐昌盛、文化和谐繁荣、生态和谐自然的愿景，要根除这些隐患，只要有针对性地找到解决办法，就可以防患于未然。笔者以为，可以采取下列措施： 

    （一）把 “政治和谐进步”融入地方政府绩效评估指标
    从上文我们可以看出，目标管理痼疾在我国地方政府绩效评估中的表现在于，作为目标分解与落实的载体，绩效评估指标中不包含“政治和谐进步”的任何因素。既然指标中不包含，在绩效评估中必然不考核，而地方政府为了在绩效评估的指标上得分，就必然会想办法来满足这些指标要求。一个可行、有效的方法就是损害指标中未曾列举的因素，“拆了东墙补西墙”，从而以损害政治和谐进步的做法来取得绩效评估中的良好成绩。 ( http://www.tecn.cn )
    在刚结束的党的17大上明确把“科学发展观”写进了党章，然而，没有政治和谐进步的社会，必然不是科学发展观指导下的社会，必然不是可持续发展的社会。可以这样说，在地方政府中融入了人民所委托给中央的愿景——“政治和谐进步”因素的绩效评估，才是科学的绩效评估，才是科学发展观在地方政府绩效评估中的切实落实，只有这样才能解决由于目标管理的痼疾所引致的我国地方政府绩效评估中所带来的政治安全隐患。著名行政学家盖布勒曾说：“不评估效率，你就不可能知道效率；不知道效率，你就可能在奖励低效率和无效率”。（14）套用盖布勒的名言，我们这样的说法同样成立：“不评估政治和谐进步，你就不可能知道政治和谐进步；不知道政治和谐进步，你就可能在奖励政治低和谐进步或者政治不和谐进步”。因此，我们一定要把“政治和谐进步”融入到地方政府绩效评估的指标中去以便于根除目标管理痼疾带来的政治安全隐患。 

    （二）不定期给绩效评估指标“升级”以根治“进步学习”、“退步学习”所导致的政治安全隐患
     “进步学习”是被评估者学习了自身评估中的成功经验；“退步学习”被评估者是吸取了自身评估中的失败教训。在我国地方政府绩效评估中，“进步学习” 使得地方不顾中央要求全神贯注于政治和谐之外的绩效。可以这样说，为了取得绩效评估中的好成绩，除了政治和谐进步，其他的事情都可以做，包括了损害政治和谐进步。“退步学习”使得地方政府变成了一个个具有不服从中央精神、损害中央利益，具有分离倾向而宏观调控不畅的“独立王国”，出现了严重的“诸侯经济”现象。要解决“进步学习”与“退步学习”所引发的政治安全问题，就是要对包含了“政治和谐进步”内容的绩效评估指标不定期地进行升级，这就如同对付病毒的杀毒软件和防火墙，如果不及时升级，再先进的软件都会被病毒攻克。 ( http://www.tecn.cn )
    对绩效评估指标升级，是指地方政府绩效评估指标的设置、筛选，要在社会变迁，人民委托给中央并由中央逐级委托的愿景变化了的前提下，随时反映人民新的政治和谐进步、经济和谐发展、社会和谐昌盛、文化和谐繁荣、生态和谐自然的要求并把它们用科学方式落实到指标中去，从而避免地方政府根据自己先前的经验或者教训来投机取巧，以损害国家政治安全的方式来赚取绩效评估中的高评价。这是根除因地方政府绩效评估中“进步学习”、“退步学习”所导致的政治安全隐患的有效措施。 ( http://www.tecn.cn )
    （三）权重之下，每级指标设置合格线以根除因对绩效评估公式博弈所导致的政治安全隐患
    对绩效评估公式的博弈，目前主要表现为对最大权重指标的重视，和特别容易完成指标的强调，这使得我国地方政府变成了一个个的“逐利企业”，为了财政收入最大化、GDP最大化等利益而严重损害中央利益导致了政治安全隐患。 ( http://www.tecn.cn )
    要解决这些问题，就需要在指标的权重之外，由其他更加科学的措施。笔者建议，除了要有权重作支撑，每个指标还应设置完成的底线，即合格线。比如“政治和谐进步”的权重为0.10，“经济和谐发展”的权重为0.55，如果按照原来方式，地方政府必然采取博弈形式，只去注重“经济和谐发展”指标而不管“政治和谐进步”指标。但如果在权重下同时设置及格线，比如“政治和谐发展”得分不足0.07，就可以一票否决，整个绩效评估不合格。以此类推，其他指标都可以设置及格线，如果不能及格，则可以判定整个绩效评估不合格，这样,地方政府就不能只重视指标全重较大的经济指标而忽视了政治、社会、文化指标，也就不能采取以损坏国家利益、政治和谐的方式来取得经济效益的措施了。如此，就可以解决因对公式博弈而引发的政治安全问题。 ( http://www.tecn.cn )
    
    五、结束语
    
    孟德斯鸠曾说：“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的不完善”。（15）在我国改革开放取得巨大成功、17大顺利召开、全国掀起以科学发展观为指导全面建设小康社会的热潮下，我们应该居安思危，为国家与民族的长远发展着想。笔者在近年研究政府绩效评估的过程中，发现了绩效评估结果与政治安全（主要指地方不服从中央的分离倾向）之间关系较为特殊，甚至出现了以目前的评估指标来评估，绩效越高，越有分离倾向的局面。针对这种情况，笔者追述了我国引进政府绩效评估之后，政府绩效评估在我的9种发展形式，并总结了政府绩效评估在我国所取得的成就，即促进了地方政府以经济建设为中心，激发了地区之间竞相发展经济，有利于形成务实、高效的政府组织文化和增强了地方政府为人民服务意识。然而，在这些成就之外，也出现了地方政府不服从中央的分离倾向，就如同比利时、加拿大、法国、爱尔兰等国在地方发展中出现的苗头类似，带来了一定的政治安全隐患。这些隐患主要因为目标管理的痼疾、绩效评估中的“进步学习”、“退步学习”和对绩效评估公式的博弈。针对这些原因，笔者提出可以采取把“政治和谐进步”融入地方政府绩效评估指标；不定期给绩效评估指标“升级”和在权重之下，每级指标设置合格以根除我国地方政府绩效评估中的政治安全隐患。只有这样，才能实现科学发展观下的政治和谐进步、经济和谐发展、社会和谐昌盛、文化和谐繁荣，从而真正地饯行科学发展观。 ( http://www.tecn.cn )
    然而，所有这一切都是建立在文本分析、资料整理与提炼分析的基础上的，还属于定性研究，究竟因地方政府绩效评估所导致的政治安全隐患程度有多高、临界值如何界定，尚需进一步的量化研究。