中国行政管理学会到北京市调研督查考核工作

    2008 年 11 月上中旬，根据中国行政管理学会学习实践科学发展观活动实施方案，结合学会课题研究，组成以学会执行副会长高小平为组长的调研组到北京市调研，学习考察北京开展督查考核工作的情况和经验。现将调研收获和体会简要报告如下：

    一、基本情况

    北京市加强督查工作，把督查与绩效考核结合起来，始于 1999 年。当时两件事促使市政府下决心解决“落实难”的问题，一是国务院颁布了《关于全面推进依法行政的决定》，而现实是连很多政策、领导批示的事情都很难落实，要依法行政、从严治政，难度更大；二是市政府党组在“三讲”教育过程中，广泛听取各方面意见，群众对“政策打折”的意见比较突出。为了建设廉洁、勤政、务实、高效的政府 , 结合“三讲”教育制定整改措施，北京市政府决定在市级国家行政机关中开展督查考核工作，并设立了非常设的机构北京市督查考核办公室。市督考办由市政府办公厅、市人事局、市监察局等部门有关负责同志组成，市政府秘书长担任主任，日常工作由市人事局和市政府办公厅共同承担，办事机构设在市人事局。督查考核的范围是市政府办公厅、市政府组成部门、市政府特设机构、市政府直属机构、市政府部门管理机构、市政府议事协调机构的常设办事机构和市政府相关的 62 个单位。督查考核的内容包括： 1. 当年市政府确定的工作目标； 2. 市政府确定的重点工作任务完成情况； 3. 依法行政情况； 4. 勤政廉政建设情况； 5. 市政府领导明确要求列入督查考核的工作事项。督查考核的程序是：部门提出年度工作目标，报市政府领导批准；分解市政府工作任务，明确责任，建立制度；季度自查评价；半年现场联合检查；年终综合考核评价（其中包括部门自查、社会满意度调查、市领导听汇报、领导投票推荐等）；市政府党组会确定“政绩突出单位”和“督查考核单项奖”，实施奖惩；根据《中共北京市委、市人民政府工作部门领导班子职责绩效考核工作实施办法（试行）》及其实施细则的有关要求，从 2006 年开始，市督考办将督查考核结果提交市委组织部，作为考核市政府工作部门领导班子职责绩效的重要内容。

    九年来，这项工作不断得到加强。政府督查考核工作逐步走上了规范化和制度化的轨道，取得比较明显效果。

    （一）政府执行力得到有效提升。 加强督查考核工作后，各部门和区县政府对市委市政府重大决策、重要工作部署贯彻落实得力了，效率明显提升。今年奥运会的成功举办，充分体现了北京市各级政府及各部门运行的有效性，政府执行力比较高。

    （二）促进了各部门之间协调配合。 通过明确责任、深化督查考核工作，各部门逐渐建立了工作落实沟通会商机制，相互及时通报任务进展情况，协调解决各类问题，市政府重点工作得以全面完成。

    （三）基础性行政管理工作取得进步。 通过加强督考工作，各部门梳理了以往的工作制度，建立完善了工作标准、规范和流程，加强了监督约束，促进了职责和作风转变，提高了工作效率，有利于各部门进一步自觉履行职责。政府自身建设得到了加强，增强了公务员的责任意识，确保了政令畅通，提高了依法行政的水平，促进了勤政廉政建设。

    （四）政府形象不断得到改善。 通过加强督考工作，政府形象进一步改善，市民对政府评价的满意度逐年提高，据零点调查公司民调， 2007 年公众对北京市政府工作的满意度为 74.6% ，比上年提高 1.1 个百分点。督考工作也得到了中央有关部门的认可，原国家人事部专门发了简报，对北京市的做法给予好评。

    二、主要做法和特点

    1 、规则引领，制度创新。 为加强督查考核工作，北京市专门颁布了《北京市市级国家行政机关从严治政实施工作目标督查考核暂行办法》等制度。每年度结合重点工作，适当修订和出台有关制度。如， 2007 年制定了《关于切实加强本市国家行政机关基础工作的意见》，要求各部门瞄准“职责清、情况明、数字准、作风正、效率高”的目标，围绕奥运筹办决战的工作要求，以提高政府工作质量和效率为切入点，进一步夯实工作基础。北京市加强政府自身建设所制定的制度，初步实现了“三个结合”、“三个挂钩”，即督查工作与目标管理相结合，干部考核与绩效评估相结合，统一管理（市督考办）与部门负责（市办公厅督查室、市人事局、市监察局）相结合，将政府工作落实情况与领导班子履职考核挂钩、考核结果与奖惩挂钩、督考工作与干部任用挂钩。这些做法，有一定的创新性。

    2 、简便易行，注重实效。 督考工作在市长、常务副市长领导下进行，根据市政府确定的工作方针和部署，按照政府部门的工作职能，坚持精简、统一、效能的原则，遵循科学、简便、权威的方针，采取“考核任务、评价工作、分类考评、综合确定”的方法，注意抓关键环节，以考核市政府重点工作任务完成情况为主体，带动整体督考工作。如去年主要考核奥运倒排期折子工程、民生工程等，将实现“五无目标”（无零就业家庭、无城镇危房户、无重大重复上访户、无救助盲点、无拖欠工资现象）纳入考核。在全市范围内创建“教育健康示范村”、“法律服务室”，提高了公共服务水平。这样做，既坚持了绩效评估的全面性原则，又突出了重点，便于操作，实现了督查力度、覆盖广度、推进深度、繁简程度的统筹协调，避免了其他地方出现的绩效评估搞得过于烦琐，难以持续的问题，也解决了以往几个部门“多头管理”、“各自为政”和“重复考评”等问题。

    3 、尊重民意，综合评价。 北京市本着“部门负责、市民关注、确属重点、宜于评价”的原则，由市政府督考办采取招标方式委托专业调查公司，针对各部门不同服务对象，进行满意度调查，民调结果作为考核的参考依据。在各部门自检自查、互评互议、调查公司“公众满意度分析”的基础上，市督考办汇总各专项考核结果，并结合日常督查考核记录、年中检查情况，对各部门提出综合评价意见，再由市政府领导同志和各区县政府、市政府各部门、各单位负责人投票，同时将推荐表送请市委常委划票，最后得出考评结果。做到“自己说”、“互相议”、“群众评”与“领导定”的四位一体，合力推动督考工作。

    三、启示与建议

    探索建立政府督查和绩效管理体系，提高督查效能和政府执行力、公信力，是建设服务型政府的重要环节。我们在调研中发现，北京市积极探索加强督促检查工作的新思路、新途径、新举措，运用绩效管理手段，推动督查工作深入开展，在这方面提供了有益的经验。但也存在一些不足，主要是督查工作与绩效管理内在整合还不够，绩效评估体系不健全不完善。调研组与北京市有关方面共同研究了改进的意见，有些能改进的，北京市准备在下一年度工作中即着手改，有些问题不是一个地方能解决的，需要在更高层面研究改进。

    一是要推动形成绩效管理的统一性规则。 党的十七届二中会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”。《国务院工作规则》和中组部印发实施的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》、《 国务院办公厅关于进一步加强督促检查切实抓好工作落实的意见》 等文件，对 提高政府 绩效提出了要求，近年来国务院在政府工作报告中多次提到要“研究建立中国的政府绩效评估体系”，“建立绩效管理制度”。但是，指导绩效管理的总体性规范性文件尚未形成，难以适应我国政府效能建设的实践需要。地方政府开展绩效评估中已具有相当规模和基础，不少省、市发布文件推行这一制度，在实践中积累了较丰富的经验，现在出台国家层面的统一绩效规则，时机基本成熟。建议由国务院办公厅督查室、国家公务员局牵头，起草文件，尽快形成国务院对绩效管理的指导性意见，高起点定位，规定政府绩效管理的指导思想和基本原则，设计将政府督查与绩效评估兼容的指标体系和评价标准，明确相应的工作程序和具体方法，规范绩效管理的组织、领导、实施、运行和结果应用等制度。在此基础上，借鉴发达国家的制度化和法制化经验，考虑启动绩效管理的立法进程。

    二是要建立绩效管理配套的长效机制。 逐步构建与绩效管理相配套的统计、财务、政务公开、绩效评估、行政问责和奖惩等制度，利用政府信息化平台，将政务信息、督查信息与改进绩效实现连动，建立开放性的绩效评估资源配置机制，通过绩效信息的有效流转和运用，推动政府管理和服务创新，实现政府绩效管理的长效化、常态化。建立《政府绩效评估报告（白皮书或蓝皮书）》制度，由政府有关部门组织或委托中介机构定期发布，接受人民群众监督。

    三是要加强政府绩效的理论研究和绩效管理实践经验交流。 绩效管理和绩效评估是舶来的新兴事物，其基本内涵和范畴国际上存在不同看法，指标体系设计和评估方法等方面都有很多难题，将政府督查与绩效管理在制度层面进行整合，尚处于探索阶段。应推动政府绩效的理论和实践研究，加强对 以人为本的政府观、政绩观和绩效观，以及 绩效管理的功能、定位等方面的理论研究，发挥专业评估和研究机构的作用，强化对政府绩效管理的技术指导，为政府提高效能服务。 中国行政管理学会绩效管理研究分会在全国团结了一批对绩效管理研究有素、成果丰硕的专家学者，可作为咨询研究、智力支持和经验推广的平台，协助政府推进试点工作。

                                                （调研组成员：高小平 鲍静 张定安）