论基于能力建设的领导绩效评估制度

近二十年来，政府绩效评估一直是现代政府管理的前沿课题，我国各级党委和政府在借鉴西方政府绩效评估的有益经验的基础上，也积极探索适合我国国情的政府绩效评估制度。从我国各种形式的绩效评估实践中，党委组织部对领导班子和领导干部的绩效考核是最为社会关注的一种形式。这与西方的单纯组织绩效评估有很大差异，主要原因是决定绩效的约束机制有所不同，西方国家强调管理主体与客体之间的法律合同关系和绩效预算制约，组织绩效的好坏是组织行为的结果。而我国更注重上下级之间的领导责任关系，强调“凭政绩用干部”的约束机制，“官位”是激励高绩效的实际动力。在我国现行管理体制下，组织绩效往往是领导者能力表现的结果，决定组织绩效的关键是领导班子和领导干部。因此，领导能力与组织绩效之间就产生了一种必然的因果关系。中央组织部在2006年下发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，提出了一整套全面考核评价领导班子和领导干部的制度体系。为把组织绩效评价与领导个人绩效评价统一在一个评估制度框架内，本文试图探索一种基于能力建设的领导绩效考评制度。

　　一、领导绩效考评的内涵

　　领导绩效是指各级党政领导班子和领导干部，依据执政党确立的奋斗纲领和目标，在履行宪法赋予的国家职能和行使公共权力过程中的业绩和效果。领导绩效考评是指考评机构对领导干部绩效能力的考核与评价活动。其内涵是对领导干部在组织群众实现本地区、本部门既定的规划和目标过程中，所进行的投入、产出、结果以及由它们所反映出的效率、效力、经济、公平、质量等维度设置绩效指标和标准，并在日常的干部管理和考核工作中围绕绩效指标收集有关领导活动趋向于既定目标的进展情况的信息，从而通过与绩效标准的比较，确定领导及其组织的绩效表现情况，进而对其绩效进行评定和划分等级。

　　由于领导集体或领导者在一个组织中处于法人地位，他们在组织的行为表现就不是个人的行为表现，而是代表组织的行为表现，他们要对组织的绩效负全责。因此，领导绩效的本质就是对组织绩效所承担的集体责任和个人责任，或者说是集体贡献和个人贡献。相对组织绩效来说领导绩效是手段，是为组织绩效目标服务的。“政府如果想让他们的公务员更绩效化或更结果化，就必须能够激发他们达到此目的，而且必须能够衡量这些结果。”［1］因此，领导绩效考评既包括对组织的考评，也包括对领导班子和领导个人的考评；既包括了对履行经济发展和社会管理职能的绩效考评，也包括了对党政机关内部管理的绩效考评。

　　领导绩效与政府绩效有内在联系，但也不能等同起来。领导绩效考评的本质是对领导集体绩效能力的科学考量，而非单纯地对组织绩效任务的客观评价。因为我们已经假设领导效能决定和影响组织绩效，有效的领导活动是政府总体绩效的基本保证。所以，领导如何在组织里发挥作用以及何时发挥作用，领导者及其管理制度、领导方式方法和运作情况如何影响着组织的绩效表现，是我们研究领导绩效考评制度的重点。笔者对领导绩效“能力”的理解就是指领导班子和领导成员在履行组织的法定职能中，统筹、发展和控制财政、人力、物力和信息资源的内在能力。［2］也就是领导集体在适当的地点和适当的时间利用适当资源的能力。这种绩效能力取决于领导者素质和管理制度的质量：那些拥有得力领导人员和完善管理制度的组织具备很高的绩效能力，并且有可能取得更好的组织绩效；反之，那些领导人员素质很差而且管理制度不健全的组织则绩效能力低下，而且不太可能取得良好的组织绩效。如果一个组织没有这种能力又不去创建这种能力，良好的组织绩效就会成为一句空话；同样，如果我们无法科学评估这种绩效能力，不能解释它与组织绩效之间是如何成为正相关或负相关的，那么，评估政府绩效也会变得毫无意义，因为，“凭政绩用干部”的核心价值是“不断改善政绩”。

　　二、建立领导绩效考评体系的原则

　　设计领导绩效考评体系，必须确立领导绩效是一个更加系统和综合的概念，该体系应是一个能够反映公共管理多元目标的价值标准体系，而不是传统的单一“效率取向”。因此，须遵循以下四个原则：

　　1. 价值导向原则

　　领导的绩效反映的不是一般的管理效率，而是反映了对较高价值的管理效益的追求。一定的绩效总是与一定的价值目标相联系的，绩效的本质是实现组织目标的产出，是表明达到组织目标的成功度，因此，领导干部创造绩效的过程，就是追求组织目标的过程。遵循价值导向原则，就要求我们设计考评指标体系必须把着眼点放在现阶段社会发展正面临和所要解决的主要社会矛盾上，而不是面面俱到，事无巨细。社会主要矛盾不同，社会发展的整体价值取向就不同，评估领导绩效的指标体系也就不同。党的十六大确立的执政为民思想和以人为本的科学发展观，表达了执政党和广大人民群众的基本社会价值取向，这一社会价值取向对绩效考评指标体系的确定起着决定性作用，指标体系的设计必须从总体上反映中央提出的坚持科学发展观和坚持“五个统筹”的原则。

　　2. 合法性原则

　　党和国家机关的工作绩效，是管理主体依据宪法和行政法规赋予的国家职能和公共权力依法执政的结果。它主要体现在两个方面，一是机关在履行公共管理职能中所产生的工作效率和工作成果，它主要表现为行政投入和行政产出的关系；二是机关所提供的公共产品和公共服务所产生的社会效益和社会影响，它主要表现为公共供给与公共需求的关系。担负领导职务的高中级公务员在这两个方面都负有重要的政治责任和法律责任。领导绩效的所有表现应该都看作是有法可依和依法授权的组织作为，绝不是一种个人的随意作为，也不是像企业那样可以自负盈亏的市场行为。

　　3. 职能依据原则

　　在社会主义市场经济条件下，我国政府正逐步从过去“无所不能”向“有限责任”转变，更多地强调向社会提供公共服务，满足社会的公共需求。强调政府在市场经济中要做到有所为有所不为，主要通过政策服务等手段进行宏观调控，简化行政审批，强化宏观管理职能，弱化微观管理职能，将该由社会组织行使的职能转交给社会组织，使市场和政府各自处在一个适当的位置。我们在设计绩效考评指标体系时要充分考虑转变政府职能的要求，把握好绩效的标准问题，主要指标必须是履行党政领导职能的绩效，而不能把全社会各种组织特别是需要企业和市场发挥作用的项目和指标，再全部背在自己身上。

　　领导的职能有层级的差别，也有专业分工的不同，这样就形成了纵向的中央政府和各级地方政府，横向的政府职能部门，如卫生部门、环境保护部门、教育部门等。因此，管理主体不同，即公共服务供给者不同，意味着它们所管理的公共事务的性质、内容和方式就不同。它们的绩效目标、进行绩效评估时所划分的评估项目也不同。绩效目标和评估项目不同就会有不同的评估标准。

　　4.公众满意原则

　　领导活动是否相对地满足了社会公众的需求是领导绩效考评的一个重要依据，也是设计指标体系必须遵循的准则。社会公众满意度在设计指标体系中主要体现在两个方面：一是党政机关和领导干部的工作，能否满足广大公众的利益需求，其程度总是相对的。这种满足的程度可划分为满意、比较满意、不满意等。同时，处于不同满足程度层次上的社会公众的人数也是相对的。二是领导活动过程中如何对待和处理群众反映强烈的社会问题。这个问题与社会公众的满意度也密切相关。领导是否建立了与社会公众之间进行信息交流与沟通的渠道和机制、是否及时解答和处理社会公众反映的问题，这都应作为考评指标体系的重要系数。因为，领导绩效考评的过程就是通过评定与划分绩效的不同等级，来改善和回应社会公众对领导干部有效监督和批评的过程，也是提高领导效率、能力、服务质量和公共责任的过程。

　　三、绩效考评的主体和机构

　　领导绩效考评的主体从广义讲，是指凡依法对公职人员享有管理权、监督权、选举权、批评权、罢免权的组织和社会成员，都有权利对领导绩效进行考核与评价。从狭义上讲，绩效考评主体是特指领导干部的任命机关、主管机关和监督机关。本文主要从狭义角度分析考评主体和机构的作用。考评主体和机构常常因考评的目的、内容、形式的不同而确定。科学界定领导绩效考评主体，健全考评机构，是建立领导绩效考评体系的组织保障。

　　1.干部任免机关的绩效考评

　　干部任免机关对领导干部负有选拔和管理的责任，领导绩效考评既是干部管理的重要内容，又是干部选拔的主要依据。领导干部的任用形式和任免机关不同，绩效考评的方式也有所不同。选任制领导人员的绩效考评，分别由选举机构和管理机构负责。选举机构的绩效考评是代表民意，反映社会满意度的监督权利和民主形式，如许多省市人民代表大会常务委员会专门对政府、法院、检察院领导人员进行任期内的绩效述职和评议，并以投信任票方式确定绩效优劣程度，提出褒奖意见。目前我国各类公职领导人员的选举机构对选任人员绩效的考评重视还不够，代表的主体作用发挥不够，绩效考评的体系不健全，方法不科学，考评的效果不明显。干部管理部门的绩效考评，主要是为了换届选举，调整领导班子，推荐优秀人才，结合领导干部的全面考核进行的。考核绩效是更好地鉴别干部德才素质的主要手段，对干部创造绩效有着直接的激励和制约作用。委任制和聘任制领导干部的绩效考评，一般是由干部管理部门按照年度考核的规定、结合年终工作总结进行的。

　　2.业务主管机关的绩效考评

　　业务主管机关是指领导干部直接向其负责、接受其领导的工作上级，既有按业务管理建立的领导关系，也有按属地管理建立的领导关系。业务主管机关的绩效考评，以对组织绩效的考评为主，一般不直接对领导个人绩效作出评价。对组织的绩效考评主要以业务职能为依据，建立相应的考核指标体系，并与年初下达计划、建立目标责任制、定期检查督导、年终工作报告是结合在一起进行的，通常也称绩效管理系统。实行行政首长负责制的领导干部和实行委员会制的领导班子，都要对组织绩效全面负责，组织绩效好坏与领导责任直接相关，同时也直接影响干部选拔任用。因此，政府应尽快建立一套科学的组织绩效考评系统，领导绩效考评工作可以纳入组织绩效考评系统，作为其中一个子系统运行。由于多数领导干部具有业务和属地这样双重管理体制关系，以及管事与管人的制度脱节问题，在组织绩效考评中也反映出目标的多重性、指标的差异性以及实施的协调性、考评的权威性不够等困难。

　　3.监察审计机关的绩效监督

　　监察审计机关是从行政监督的角度实行问责和审查绩效。纪检监察机关针对领导干部勤政廉政的绩效表现开展监察监督活动，目前我国许多地方推行的效能监察可以说是领导绩效考评的一种特殊形式。其主要特殊之处在于它的问题导向。这种问题导向既表现在效能监察的违纪违规方面，又表现在效能监察的工作方式和结果方面。就违纪违规方面而言，效能监察虽然涵盖效率、效果、质量等组织绩效的诸多方面，但侧重于查找领导和管理中存在的违纪违规问题。违纪违规问题导向，决定了效能监察采取立项检查、立案调查、受理投诉等方式开展工作。从结果利用的角度来看，效能监察体现了纪检监察机关作为行为主体的特征。在处理违纪、违规和低效等问题的同时，利用发送《监察建议书》、《监察通知书》等形式，帮助监察对象完善规章制度，并监督检查制度和措施的贯彻落实。基于问题导向，效能监察必然选择中心工作、热点问题和问题比较多的领域和环节立项，覆盖面比较小，并非对领导绩效的系统全面的评价。

　　审计部门针对机关的财务管理专项绩效进行审计，是机关财务绩效考评的一种形式。它以加强支出管理、提高财政资金使用的有效性为目标，对计划／项目资金的来源、支出的合理性、管理的规范性进行考评。对领导干部来说，主要是离任审计，对其任职期间资金来源、使用的合法性与合理性，进行检查评估。审计监督部门应建立健全领导绩效审计问责制度，通过对一系列绩效指标进行评价，跟踪资金流向，定期向社会发布绩效考评的相关信息，促使资金使用单位严格执行预算，加强对财政资金使用过程和效果的监管。同时，通过年终绩效审计，将部门的绩效计划执行情况向社会披露，从而提高财政资金使用及管理的透明度，敦促部门提高管理水平和资金使用效益。

　　四、领导绩效考评的指标体系和评价标准

　　绩效考评系统的核心是考核指标体系和评价标准。一个设计良好的绩效考评指标体系是全面正确衡量党政领导机关和领导干部工作的尺度，它将清楚地表达领导工作的目的和目标，定义提供的产出和结果，并指定这些产出和结果所期望的质量等级。

　　建立领导绩效考评指标体系，是一个评价事与评价人、评价组织与评价个人有机结合的综合评价系统。组织绩效考评是以组织承担的管理职能和目标任务为基本依据，领导绩效考评则以任期内的目标责任为基本依据，这两者之间既有联系又有区别。从绩效目标来说是一致的，组织目标就是领导目标，这与一般个人绩效目标是不同的。但考评组织绩效的目的是促进组织效益的最大化，而考评领导绩效的目的是促进领导效益的最大化。组织绩效关注的是组织履行法定职能的表现，要求组织行为的理性化、合法化与规范化，行为规范和运转协调是组织效率的保障。领导绩效则更加关注领导者的理性行为和主观能动作用，强调领导干部的创造性活动，以解放思想、开拓创新、带领群众实现既定目标为导向。同时，领导绩效考评的主体不同，指标设定也有很大差异。所以领导绩效相比组织绩效更富有弹性特点和应变特点。因此，设计考评指标体系既要考虑领导履行组织职能的基本考评指标，又要有鼓励领导变革创新的动态考评指标；既要有规范领导的通用性考评指标，也要有反映领导角色差异的特殊性考评指标；既要有任免机关和业务主管部门规定的任期考核指标，也要有管理和服务对象的满意度指标；既要有定性考评指标，也要有定量考评指标。综合以上各种因素，我们认为领导绩效考评指标设计应以通用性指标为基础，以管理职能为依据，以服务社会和服务群众为导向。结合欧盟公共部门中绩效考评的通用评价模型（CAF），本文把该考评指标分为领导作用指标与领导结果指标两大类：

　　1.领导作用指标

　　领导作用指标是指领导集体和个人为促进组织绩效，实现组织目标所投入的管理要素。具体包括领导职能、战略与规划、人力资源管理、发展协调公共关系、管理创新五项指标。

　　标准一：领导职能。指领导者如何明确组织发展方向，确定并积极实现组织的使命和远景目标，确立组织长远发展所需要的价值观，并能够根据实际需要不断完善和优化组织管理体系，以身作则，调动群众积极性，发展组织与社会各种相关组织的关系，为实现组织目标提供有力的资源保障，清除各种障碍。

　　标准二：战略与规划。依据组织职能，能够透彻地了解社会和公众近期与长远的公共需求，明确社会发展战略，确立、审查、并贯彻组织的战略和规划，制定相关政策、计划和方案实现其使命和远景目标。

　　标准三：人才资源管理。根据组织战略和规划，规划、管理、改善人力资源，培养开发各类人才的知识和全部潜力，通过对话和授权提高人才的参与度，并对此进行合理规划，以便支持组织的政策和战略及人员的有效运转。

　　标准四：发展协调公共关系。为实现组织的使命，确立和设计组织在社会的良好形象，明确发展和维护重要的合作伙伴关系，以支持其政策和战略以及程序的有效运转；建立与社会组织及公民的沟通渠道，支持和动员社会的广泛参与和有效监督。

　　标准五：管理创新。改善管理方式和管理手段，优化组织结构，重组业务流程，发展电子政务，降低行政成本，完善财务和预算管理，提高管理效益。

　　2.领导结果指标

　　领导结果指标是指领导作用对组织绩效所产生的影响及效果。具体包括群众满意度、社会贡献度、主要绩效的成果、公共支出效果、组织发展的效果五项指标。

　　标准六：群众满意度。指组织在满足服务对象和群众的需求与期望方面取得的结果。如公众对组织绩效的总体满意水平，办事的友好和公正度，反映灵敏度和积极的行动，处理个别情形的灵活度和能力，政务公开，服务承诺的效果，给群众生活质量带来的影响等。

　　标准七：社会贡献度。指组织在满足社会的整体需要和预期方面取得的结果以及所产生的影响。维护社会和谐所做出的努力贡献，对公共危机的应对和处置结果，组织活动是否对公民造成侵扰和损害，确保公民的生命财产的安全。对于群众的民主意识、维权行为和社会参与的支持度。

　　标准八：主要绩效结果。指领导班子和领导成员在完成组织计划、任务，实现任期主要目标，以及满足的社会需求和社会发展方面取得的关键结果。如按职能提供公共产品和服务方面的实际效果，市场监管的能力，满足和平衡群众利益需求的能力，维护社会稳定的能力，依法行政的能力。

　　标准九：公共支出效果。包括遵守预算的程度，财务目标完成度，满足和平衡财务利益的能力，有效使用运转资金的能力，财务审计和检查的频率和结果，精打细算并强调风险意识的财务管理措施等。

　　标准十：组织与人员发展效果。改进与创新组织战略、组织结构、组织效能、思想作风方面的成绩，更好地使用信息技术，确定目前个人和组织在知识、技能和态度方面的能力状况，制定和宣传符合组织和个人需要的培训计划。正确处理组织内部的平等机会和待遇公正问题，发扬民主，支持公务员参与决策的程度，参与绩效改进活动的程度，协商和对话机制。

　　上述指标体系，可视为一个通用管理考评指标体系，重点强调的是管理绩效和服务绩效，通过领导作用的有效发挥使组织目标顺利实现，并取得良好的组织效益。在各项标准中，根据组织的不同职能，可设定具体的二级指标，每项指标可视不同要求予以量化，但并不要求都必须量化，关键是指标描述的清晰化，质量标准的具体化。

　　五、绩效考评的形式、程序和步骤

　　领导绩效考评一般分为两种形式，即任期绩效考评和年度绩效考评。任期绩效考评主要是针对选任制领导干部的任期目标和责任，以及结合换届选举考察人选进行的考评工作；年度绩效考评主要是结合公务员年度考核，针对各级领导干部以绩效为重点的考评工作。以上两种形式在我国现行的干部考核制度中，并不是独立存在的绩效考评形式，而是与考核既定的时间内干部的各方面表现结合在一起的。从建立和完善领导绩效考评制度的角度看，由于党政机关的绩效本质上是一种法定的责任绩效，其形式必然与干部的任期以及任期责任一致起来。因此，领导绩效考评应同组织绩效考评结合在一起进行，并且同干部的选拔考察，年度的全面考核相对分开，以保证绩效考评的公正客观，减少其他因素的干扰，真正做到评价绩效只对事不对人，不因人的其他表现随意扩大或缩小绩效指标和评价标准。领导绩效考评主要是收集分析现实的投入信息、产出信息和评价信息的过程，而历史的信息只能做为参考，要确保这些信息的客观性、完整性和准确性，考评组织过程的公开化、程序化就至关重要。根据我国干部绩效考评的实践经验，以及借鉴国外的成功做法，领导绩效考评的基本程序和步骤，应考虑以下十个方面：

　　1.成立考评组织。由干部主管机关牵头成立领导干部绩效考评组织，包括绩效考评专家组，委托社会专业调查评估机构，明确考评组织的权利和责任。

　　2.提出绩效目标。领导干部上任后应在规定的时限内向任免机关和主管机关提交任期目标责任书，正职行政领导还应提交本地区或本部门的年度绩效计划和年度绩效预算。

　　3.绩效风险评估。考评机构或委托专业机构依据绩效计划内容，对考评对象的绩效能力、绩效环境进行可行性评估和绩效风险评估，评估后双方充分沟通意见，明确绩效协议主要内容和责权利关系。

　　4.确定绩效责任。经法定机构核准后，被考评人与主管领导签署一份绩效协议书，确立双方的绩效责任关系。

　　5.制定与公布考评目标。考评机构依据年度绩效计划和年度绩效预算以及绩效协议内容，确定考评目标、重点内容、考评方式和方法。并在规定的时限内，通过媒体公布主要领导干部的任期目标和绩效计划，增强透明度，以利于社会监督。

　　6.绩效检查。考评机构或委托专业机构对考评对象实行绩效过程信息跟踪，定期对考评对象的工作绩效情况，进行公开的实地检查了解，并收集群众的反馈意见，同时要与考评对象沟通意见，听取他们的困难和要求，必要时，对计划进行适时调整。预算部门应根据绩效计划和执行的情况，严格控制预算，确保资金的有效使用。

　　7.年度考评和任期考评。考评机构要向社会公布考评内容、对象、方法，并利用信息网络广泛收集相关评价信息。有关考评机构要依法组织社会范围的民主评议或满意度测评。有条件的应聘请有关专家进行专项绩效分析评估。

　　8.考评等级的评定。领导绩效的等级评定应以组织绩效的等级为参照，并结合年度干部考核，综合平衡确定。

　　9.考评结果使用。考评结果要与行政问责、奖励制度结合起来，并作为选拔使用和监督管理干部的基本依据。考评机构要对完成绩效目标的领导干部给与适当的物质和精神奖励，并引导媒体广泛宣传，树立先进典型。没有实现绩效目标的干部，要按行政问责制的规定，提出批评和相应的处罚。

　　10.绩效总结。考评机构应责成被考评人认真总结完成绩效的成功经验，查摆不良绩效的原因和责任，并提出改进方案和措施，以正式文本形式报告考评机构和上级机关。

　　总之，政府绩效评估作为一种管理理论和方法的创新，是伴随着各国政府行政改革的进程并在特定环境下不断发展完善的。目前这项活动在我国尚处在探索阶段，无论是理论研究还是实践积累都还不够成熟。笔者认为当前应着眼于实际应用和总结，探索多种模式的绩效评估体系，不断提高绩效评估的能力，在实践中逐步加以规范化和制度化。