我国汉唐时期绩效考评的特色与启示

我国古代曾经是世界上行政管理最发达的国家之一，其体制之完备，经验之丰富，影响之深远，堪与灿烂的物质文明相媲美，且交相辉映。绩效考评，就是一项很有特色的研究和实践。古代绩效考评主要表现为对官吏政绩的考评，也包括对所管辖区的综合考察以及与之配套的监察制度。

    汉唐时期，我国已建立了比较完备的绩效考评制度。宋代人在评论唐代的政绩考评制度时说：“人思激励，绩效著闻”。［1］汉唐行政史的研究，也证明绩效考评制度在整顿吏治、维护稳定、促进发展等方面发挥了积极作用。通过分析汉唐时期绩效考评的特色，吸取我国古代在考绩制度方面的治国智慧，这对加强现代政府绩效管理是有借鉴意义的。

一、汉唐时期绩效考评的目标与内容

    古代绩效考评又称“考绩”、“考课”、“考成”、“考功”等，与现代的“绩效评估”有联系也有区别。

    就我们能查到的资料，最早的考绩制度出自周朝。《周礼》中记载了“六计”和“大比”。“六计”是针对中央官府所辖的“群吏”而设的考核指标：“一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉办”。［2］“大比”是针对“六乡四郊之吏”而设的考核指标：“平教治，正政事，考夫屋，及其众寡六畜兵器，以待政令”。［3］可见，当时的考绩制度已经有一定的科学成分了。

    汉唐时期中央对地方政府设定的指标，不仅限于对官员个人的考绩，而是更加全面和务实。大体分为四类：（1）人户、田土基本状况。包括人户、田土数目，可耕田地数目，农事丰歉情况，以及自然灾害情况等。（2）财政收支基本状况。包括各类赋税征收数额和各项支出数额，以及各类财物本期结余之数。（3）官吏表现基本状况。包括是否严格执法，是否勤勉、廉洁等。（4）其他情况。如市场物价高低、盗窃事件多少、社会风气教化情况等。可见目标任务反映了地方的政治、经济、吏治、社会风气等，涉及到经济社会的各个方面。

    绩效考评内容，还体现在“六条问事”。汉代的六条是：“一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石（汉代官职，郡守、国相年俸二千石谷物，所以常称他们为”二千石“——作者注）不奉诏书、遵承典制，背公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰苛暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言；四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货贿，割损政令。”［4］这六条除了第一条是打击地方恶黑势力，维护社会公平安定外，其它几条都是针对地方最高行政长官的。涉及到的内容有：地方官吏是否遵法守纪，奉公廉洁，侵渔百姓，聚敛为奸；地方长官是否执法公正，不以个人喜好徇私枉法，侵扰、苛暴百姓；地方长官有无选官不平，亲小人远贤臣；地方官子女是否仗势欺人，损公肥私。地方官吏是否阿附豪强富贵，行贿受贿，危害国家法令等。这些问题都是当时存在的严重危害社会安定的问题，是国家必须着力治理的问题。

    唐代“六条”和汉有同有异，更重于考察经济、财政方面的内容。“其一，察官人善恶；其二，察户口流散，籍帐隐没，赋役不均；其三，察农桑不勤，仓库减耗；其四，察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才异数，藏器晦迹，应时用着；其六，察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者。［5］这些内容涉及地方官吏的道德品行，人口、经济帐目、赋役、农业、粮食、治安、人才，及官吏与地方豪强勾结，压榨贫弱者等关系到社会稳定的问题。唐”六条“专门对发展农业生产（第三、四条）和搜罗人才（第五条）作出规定，颇有特色。

    政绩考评的分类指标，唐代有“四善二十七最”。“四善”是：“德义有闻；清慎明著；公平可称；恪勤匪懈。”要求廉洁、公道、勤勉、不懈怠。“二十七最”是针对二十七个行业也即当时政府管理的工作，设定的不同考评标准，如对秘书性参谋人员规定的最高标准是“献可替否，拾遗补阙”，对警卫人员规定的最高标准是“部统有方，警守无失”，对监察人员规定的最高标准是“访察精审，弹举必当”，对公文核检人员规定的最高标准是“明于勘覆，稽失无隐”，对市场监管人员规定的最高标准是“市廛（音chn，集市——作者注）弗扰，奸滥不行”，对农业管理人员规定的最高标准是“耕耨以时，收获成课”。根据这些标准，将“善”与“最”结合起来考虑，将被考评对象区分为九等。“一最四善为上上， 一最三善为上中，一最二善为上下，无最有二善为中上，无最有一善为中中，职事粗理，善最不闻为中下，爱憎任情、处断乖理为下上，背公向私、职务废缺为下中，居官陷诈、贪浊有状为下下。”［6］

    汉唐时期在设定绩效目标时有四个特点：

    一是疏而不漏，简而易行。他们懂得制定目标任务不能过于苛烦，否则适得其反。如唐人李峤在奏文中写得很深刻：“夫禁网尚疏，发令宜简，简则法易行而不烦杂，疏则所罗广而无苛碎。”目标任务疏离而不漏、简单而易行，容易落到实处。

    二是兼顾经济和社会效益。绩效目标不顾此失彼，而是尽量做到兼顾经济和社会的全面发展问题。

    三是注重实际业绩。不看“虚活”，重在练“实功”，激励官风始终保持务实进取的状态。

    四是将绩效考评指标制度化。唐代制订了专门的法律——《考课法》，正式编入用以“设范立制”的唐令第十一篇。汉唐制定的“六条”也是带有法律性质的规范化文件。

二、汉唐时期绩效考评的运作机制

    汉唐时期绩效考评有比较配套的机制，如“双向制”和考评结果应用机制。

    （一）自下而上的绩效报告机制

    汉代有“上计”制度，即由地方行政长官定期向上级呈上计文书，报告地方治理状况。县令于年终将该县户口、垦田、钱谷、刑狱状况等，编制为计簿，呈送郡国。郡守再根据属县的计簿，编制郡的计簿，上报朝廷。朝廷据此评定地方行政长官的政绩。汉代还为这种制度颁布有专门的法律《上计律》。汉代上计吏由郡守的僚佐担任，每三年上计一次，即“汉法，三载上计，以会课最。”唐代基本与汉代相同。

    （二）自上而下的考评监察机制

    汉唐时期还有更重要的一条考评地方官吏的渠道，即由中央派员长驻地方或临时派员检察地方政府的行政过程、行政行为和行政结果等。汉代将全国分为十三州（唐设十五道），也即十三个监察区，这十三州不同于原有的行政辖区，是纯粹的监察区，每州各监若干郡国，中央设十三名刺史（唐设采访使）为监察官，各负责一州的监察事务。刺史在州内有自己的住所，即常设的官署，他们每年年终赴京述职，其余时间在州内执行监察职任。十三州刺史皆隶属于中央最高监察机关御史府，由御史中丞具体督管。刺史是中央监察机关派遣常驻地方的监察官。刺史的监察方式是，日常在治所接受对州内地方官吏和豪强的检举揭发并据此上奏弹劾，此外还须于每年秋分之际，率领属员巡查州内诸郡国，实地考察其治理状况。接触下级官吏和民众，了解郡国守相在处理政务、执行法律、安抚百姓等方面的情况，并上奏朝廷，以定升黜。

    （三）以巡查为主的不定期考评机制

    除了上述两种主要渠道外，汉唐时期还有一种临时性突击考评地方官吏的辅助手段。其主要形式是巡查。对地方的巡查也分两级进行，即中央对郡国和郡对属县的分级巡视。中央对郡国的巡查叫“巡视”，是最高行政长官或代表最高行政长官的巡查，他们对郡县长吏及地方豪强有处罚权，在巡行时对贪官豪强可当即处置，能取得很好的效果。因此他们的巡行无论对当地的长吏还是监察官员都有相当震慑力，是很好的监督、考评地方官员的办法。中央对地方的巡查是不定期的，由皇帝本人进行还是派员，或由御史府派遣使者，是不固定的，随机的。郡对属县的巡视一般由郡太守本人进行，称为“行县”。郡太守行县必须定期进行，一般是在每年春季。

    （四）绩效考评结果应用机制

    汉唐时期重视对考评结果的应用，在俸禄增减、品阶升降、职位变动、荣辱与夺等方面都体现了不同考绩的结果。唐太宗将这一条视为国家治理的关键，他说：“国家大事，惟赏与罚。赏当其劳，无功者自退； 罚当其罪，为恶者咸惧。”［7］

    《唐六典》卷二《考功郎中员外郎》载有具体的奖励办法。获得“中上”者，可加禄一季； 得“上下”者，加禄二季：“上中”者，加禄三季：“上上”者，加禄一年。得“中中”者，维持原俸禄不变：“中下”者，夺禄一季：“下上”者，夺禄二季； “下中”者，夺禄三季； “下下”者，夺禄一年。

    唐制规定六品以下官吏有任职期限，每四年为限，变动一次。变动的依据也是考评等级。

    考绩不但与实际的利益紧密联系，而且关系到其生前死后的荣誉，这是封建士大夫尤其看重的。唐朝皇帝常常亲自对一些政绩卓著的官员给予特别奖励。如武德二年，唐高祖以李纲、孙伏伽为上等，“皆陟其考第，以旌宠之”。［8］开元年间，某县名为路剑客的县令“考绩上上，为天下最”，唐玄宗赐其名曰“嗣恭”。

三、对建立现代绩效管理体系的有益启示

    （一）设计绩效考评运作的长效机制汉唐时期不仅对绩效考评有明确的目标，而且建立了“双向制”等考评运作机制，既有地方官自己申报成绩，给予其充分话语权，又有各个层次“上对下”的监督机制，避免地方官在“上计”时弄虚作假，将其违法乱纪行为杜绝在施政开端。尤其是君王不定期的巡视不但督促了地方官吏秉公行政，对于各级监察官吏也是一种检查、威慑。这些机制在汉唐王朝没落之前的漫长岁月中一直发挥着较有效的作用。

    （二）国家最高层对绩效考评高度重视和支持对官吏政绩的考评，必然要耗费人力物力财力，触及权贵宠臣，最高层的有力支持是取得考评成功的重要因素。汉唐时期皇帝亲自主持高级官员的考评，并支持下级官员对皇亲国戚和最高层次官员的适当考评。

    （三）建立专司绩效考评的机构并赋予其相当的权限唐代设有专门负责绩效考评的机构和人员，即尚书省和吏部考功司，有两个部门负责，分工明确，又有监督，考功司设“考功郎中”和“员外郎”，分别负责京官和地方官的考评。汉唐时期负责考评工作的官方机构拥有相当大的权力。

    （四）明确规定绩效考评官员的职责汉唐各级考评官吏有明确的职权范围，如刺史的监察范围是地方官员中的“二千石”以上官员，低于这一级别的官吏如县令等，则不在其监察之列，否则便是越权。对所察事项也限制在“六条”范围内，“非条所问，即不省”。逾越职权，也要受到弹劾处分。对所考评的对象有一定限制，使其权力控制在一定范围内，不致滥用权力而使地方长吏不知所措。对问事范围有一定限制，考评人员不必“官无大小、事无巨细”逐一过问，在时间和精力上能够保障考评的实施，使其不致在考评过程中因小失大，纠缠于细枝末节而不能有大作为。

    （五）重视对考评官员的考评和选任选拔考评官的条件：一是“曾任州县理人官者方可荐用”，要有实践经验以保证其实际任职能力；二是为官必须刚正不阿，知难勇进。

    我国古代绩效考评制度是建立在当时社会基础之上的官吏体制的一部分，与我们现在所处时代的复杂性和多样性、也与当今世界范围的绩效评估概念有着极大的差异性，不可同日而语，但汉唐时期的绩效考评制度在历史上发挥了积极作用，有效地维护了封建统治，这一点也是不可否认的。