中国官员政绩考核、政府绩效评估体系悄然变化

2008年06月11日 04:41 来源：人民日报

    因在这次大地震灾情统计工作中不正确履职，导致统计错误，负有领导责任的四川省都江堰市原市民政局党组成员、副局长肖某，日前被免职。抗震救灾工作中党政机关及其工作人员履行职责、依法行政和行政效能情况，日前也成为当地纪委监督考核的重点。

在整个中国，“考核官员政绩、评价政府绩效”，这两个政治生活中的关键环节正在悄然变化。

据报道，目前广东有两份考核指标体系正在起草中。一份是对政府的考核指标体系，主要考察经济社会发展；另一份则是党政领导的考核指标体系，主要考察领导自身。新政的核心，就是这个经济总量连续23年居全国第一的省份要改变过去的考核方式。

今年5月，山东省德州、烟台两市的市长，分别带领市直部门“一把手”赶到济南，参加一年一度的“地市大考”。与往年不同，今年的考核首次增加了采用电话随机访问的形式，调查当地常住居民对该市党委、政府的评价。

在中组部下发的政绩考核相关办法中，不再唯GDP，而且引入了民意调查机制；而政府绩效评估，则有1/3省份先行探索。

专家表示，考核官员政绩、评估政府绩效，这两个评价体系应科学设置、有效衔接，加快纳入法制轨道。

政绩不唯GDP

人们习惯把政绩考核比作“指挥棒”，选什么人，用什么人，对于官员而言政绩考核的作用不言而喻，而当前推行方针、政策的一个杀手锏就是用好这个“指挥棒”。

在“全面落实科学发展观”的背景之下，近几年政绩考核的重要改革举措首推中共中央组织部2006年下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，这个“评官”的办法改变了以往单纯强调经济增长的考核方式。

按照中央组织部的考核办法，地方党政领导班子及其成员的实绩分析包括：上级统计部门综合提供的本地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长等方面统计数据和评价意见。

此后，在国家一些相关政策出台后，政绩考核的内容又在不断细化和丰富。同时，这个办法还给各地的探索留下了空间，规定各地可以结合实际，设置其他具有地方特色的实绩分析内容，于是，一些地方出台各种政策文件，“纳入政绩考核”常常会成为其中的重要条款。

作为一位长期研究政绩考核问题的学者，中国人事科学院院长吴江认为，科学的政绩考核指标设计，要求把履行职能职责与解决社会突出问题作为两个基本内容依据，并且把两者有机结合起来。比如，以职能职责考核为主，兼顾重点项目考评；以绩效结果导向为主，兼顾考核管理过程；以衡量组织长远目标实现程度为主，兼顾考察解决突出问题的表现；以稳定性考核指标为主，兼顾动态性考核指标。

吴江认为，目前在政绩考核中，还存在一些需要通过完善制度来解决的问题，比如考核主体太多，造成权威性减弱。各层级各部门都在往下考，到基层党委政府就要应付多达几十个考核部门的上百个政绩指标，谁的指标都很重要，不达标都有否决权。因此，要有考核主体和考核指标一体化的设计思路。

审批减半凭绩效取舍

“国务院部门削减一半以上的行政审批项目。”作为我国转变政府职能的一项重要改革，行政审批制度改革所取得的成绩有目共睹。但很多人可能并不清楚，如此之多的审批项目究竟是如何取舍的，中国行政管理学会副会长兼秘书长、绩效管理研究分会会长高小平透露在这个过程中其实正是政府绩效评估发挥了作用。

上世纪90年代中后期开始的行政审批制度改革，已经开始运用绩效评估的方法。国务院行政审批制度改革办公室成立伊始，就引入绩效评估的方法和机制，由部门、专家、群众共同参与，对政府行政审批事项进行定性定量的分析评估，根据评估结果确定哪些审批项目要革除，哪些审批项目要改变管理方式，哪些审批项目可以保留。

“在建设服务型政府的背景下，在决定政府该管什么不该管什么时，首先要看社会和人民是否需要，并以此作为确定政府职责和功能的依据。政府的成绩不再像过去一样，用花了多少钱，出了多少文件来衡量，而是用实际的结果和为实现目标而付出的成本来评价。”作为新一届中央政治局第四次集体学习主讲人之一，中国行政管理学会副会长兼秘书长高小平对于建设服务型政府背景下，政府绩效评估的作用十分看重。

　从总体而言，政府绩效评估“地方先行”的特点更鲜明。中国行政学会政府绩效管理研究会秘书长张定安透露，目前有1/3的省份不同程度探索开展了政府绩效评估工作，而且模式各有特色。

福建省第一个在全省范围内推行政府绩效评估。2000年初，福建省委、省政府决定在全省乡镇以上机关全面推行机关效能建设，探索政府绩效评估。2004年初，制定了有关意见并进行了试点。2005年，在省政府组成部门和各设区市政府全面推行。

福建对设区市政府的绩效评估，主要设定了可持续发展水平、构建和谐社会进程、勤政廉政等7个方面的一级指标，以及经济增长率、恩格尔系数、社会保障覆盖率、环境质量指数、依法行政质量等28个二级指标。后来又增加了资源消耗指数、高新技术产业增加值比重等指标。对省政府组成部门的绩效评估，则设定了业务工作实绩和行政能力建设两大项目。江苏省南通市在绩效评估中提出“瞄准最佳，争先创优”的目标，促进了全市经济社会科学发展、跨越发展。

第三方评估政府

“评官”、“评政”的两种方式在各自轨道上不断推进，他们之间并不是没有交集，而是融合度逐渐提高，更加广泛地吸纳民意就是其一。

“根据民意调查的群众满意度，分析当地经济建设、政治建设、文化建设和党的建设等方面的状况与成效。”明确写入《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》。在各地的实施办法中，对民意调查也有相应的规定。河北省有关设区市党政领导班子和主要领导干部实绩综合考核评价实施办法中，也明确引入民意调查机制。

根据规定，民意调查还可以委托有关部门或社会中介组织采取入户调查、发放问卷调查表、政府网站评议等多种方式在社会各阶层干部群众中进行幸福感指数、满意度指数、安全感指数等方面的民意调查。

“政府绩效评估本身就是一个公民导向的管理工具，政府提供公共服务的能力和成绩，公众心里当然有杆秤。”高小平认为对民意的吸纳是政府绩效评估的关键环节。在福建省推进政府绩效评估的过程中，把绩效评估指标的数据采集责任分解到省直15个行政管理部门，由统计调查机构和社情民意调查机构实施公众评议工作。

2006年开始，山东省青岛市应用计算机辅助电话调查技术，由社情民意调查中心对所辖12个区市党委、政府履行职责的绩效情况进行民意调查，并将调查结果运用于目标绩效考核。

虽然民意调查日渐成为政绩考核和绩效评估的手段，但吴江认为，民意调查毕竟是一个比较专业化的工作，需要更多体现科学化、制度化。他认为，“异体化评估”，也就是由具有专业能力的第三方来进行是一个方向。

实际上，这种方式也已经开始在一些地方采用。在经济、社会并不发达的甘肃省，2004年年底，省政府委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心，对政府绩效进行评价。而参与评价的是当地的民营企业，这项由第三方评价政府工作的活动被外界称为“兰州实验”或“甘肃模式”。

同时，吴江认为，要科学设计民意调查和民主评议的内容、形式，根据不同层次、区域的具体情况和不同考察任务的要求以及群众关注的突出问题，建立民意表达和参与考核机制。北京大学政府管理学院教授周志忍说，一个科学的指标作用不可小觑，比如在青岛就用“问路率”来评价交通管理和指示牌设置的效果，直观而有效。

“评官评政”有待衔接

“让官员的考核和对部门、工作的评价衔接起来，两个评价体系就可以发挥更大的作用。”高小平认为，尤其是对于行政领导而言，对干部的考核和对政府绩效的考核应该对应起来，联系起来。

吴江认为，无论是政绩考核还是政府绩效评估，目前的一个难题也是未来的发展方向，就是纳入法制轨道，做到依法考核。他认为目前的规定还是以规范性文件的性质来出现，所以有关考核机构、考核机制等问题都需要通过完善法制来逐步解决。

“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。”这是中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中的表述。绩效管理和行政问责是行政管理体制改革的重要内容，在国务院的近期有关文件中也屡有提及。

相比于政绩考核，政府绩效评估的法制化、规范化还要落后一步，因为目前还没有一个全国性的规范性文件进行指导。吴江透露，原国家人事部2007年已经开展了省市县乡政府绩效评估试点工作。另据了解，国务院曾指定原国家人事部起草有关政府绩效评估的指导意见。