中英公务员制度比较

刘婷婷

　　英国是世界上最早实行公务员制度(又称现代文官制度)的国家,其公务员制度的实施至今已有百余年历史。英国公务员制度是在其原有的政府人事管理 制度的基础上发展、演变而来,是发达国家中贵族型公务员制度的典型代表,而中国直到1993年才正式建立国家公务员制度。中国公务员制度是发展中国家与社 会主义类型国家公务员制度的结合体。中英公务员制度除了在国家性质、经济基础上有本质区别外,还在诸多方面存在着巨大差异。本文仅对二者的主要特征进行比 较,以探寻公务员制度发展的内在规律,为中国公务员制度的改革服务,最终促进政府提高行政效率。

中英两国的公务员制度都是特定历史 条件下政治、经济发展的必然产物,其目的都是为了提高行政效率,巩固执政党的统治。但是英国公务员制度至今已有150多年的历史,而中国的公务员制度建设 是最近20多年的事情。二者除在起源动因、基本原则、管理方式等方面存在差异外,还有以下几个方面的不同点。

一、两国公务员制度实施与运作所依赖的社会基础环境不同

英 国现代公务员制度发端于18世纪初叶,是近代资本主义生产方式、工业化以及城市化发展的产物,是议会制度、政府管理和服务功能增强的产物,是英国新兴资产 阶级与封建王权之间权力斗争的产物。它是资产阶级在反抗封建君主制度时期的“君主恩赐制”,反对资产阶级权贵掌权时期的“个人赡恩制”,改进资产阶级早期 的“政党分肥制”的基础上,逐步建立和发展起来的现代人事管理制度。19世纪中叶以后,随着资产阶级的力量不断壮大,他们要求在政治上发挥更大作用,更多 地参与国家政务。也由于经济的发展,实行一种新的人事管理体制已成为英国国家政治生活中的迫切需要。英国公务员制度便应运而生。与中国公务员制度的起源相 比,英国现代公务员制度显然地“内生”于英国社会自然演进过程,其实施与运作所依赖的社会基础环境相对良好。因此,经历了过渡阶段后,英国建立起比较完善 的公务员制度。

中国公务员制度是在市场经济的建立及社会政治、经济改革的推动下产生的,是社会主义自我完善、自我发展的一个环节。 20世纪末中国开始了国家公务员制度的理论和实践的探索历程,到目前为止,经历了调研准备、试点试验和全面实施三个阶段,也取得了令人瞩目的成就,如建立 起国家公务员制度的基本框架,基本完成了由传统的人事制度向现代公务员制度的转变等。但是,从根本上讲,中国对于国家公务员制度的借鉴与运用只是一种制度 模仿或移植,并不是中国社会自然演进而“内生”的制度。它的建立是简政放权的政策性结果,呈现出自上而下、被动性、保守性的特点。而且中国传统政治文化中 “忠孝、仁义”的为官准则、三纲五常和宗法儒礼的致仕之道等理念与现代公务员制度内涵的对立与冲突,使得中国国家公务员制度实施与运作所依赖的社会基础显得相对薄弱。因此,中国在国家公务员制度实施过程中,制度变异性较大。

二、两国公务员制度的相关法规形式不同

英 国无成文宪法,往往以社会普遍接受的行为准则和“游戏规则”来约束政府和人们的行为,这是与其“不成文法”的法律文化联系在一起的。因此,英国没有正式的 文官法,对公务员的有关规范都是历届内阁以“枢密院令”形式发布的决定、命令或惯例。这一方面使得英国对公务员缺乏全面、确切的定义,另一方面使其行政行为及价值缺乏宪政、司法和高度发达的行政法体制保护。

而中国的法律相当程度上具有重视成文法的大陆法系的特征。从开始国家公务员制 度的探索之初就致力于国家公务员制度法规体系的建设。1985年,《国家工作人员法》草拟出台,次年更名为《国家行政机关工作人员暂行条例》。1993 年,《国家公务员暂行条例》颁布,标志着中国公务员制度的建立。迄今,中国已经形成了以《国家公务员暂行条例》为主导,由40个左右的单项法规和实施细则 为配套的公务员管理的法规体系。中国国家公务员制度法规体系已基本建立。这使中国公务员管理的各主要环节基本达到了有章可循,有法可依,同时,与英国相比,中国公务员的责权利也受到更有效的保障。

三、两国公务员制度选拔人才的标准不同

英国公务员考试制度选拔 人才的特征是,在“德”与“才”中注重“才”,而在“通才”与“专才”中尤注重“通才”,即在人才选拔中,注重选拔对象的教育程度、文学素养、掌握知识的多寡,以及综合、推理和判断能力,而非注重选拔对象在某方面的专业知识。这也是英国在选拔人才方面有别于美国的重要特征之一。英国素有“接受过优良高等教 育的人更适合担任领导”的传统意识,认为领导需要广泛的知识和综合能力、应变能力以及处理人际关系的能力,而不是“狭隘”的专门知识。“通才”标准强调个 人学历,故录取者多为剑桥、牛津等名牌综合性大学优秀毕业生。这种选拔人才的标准,使“专才”在文官队伍中地位低下并日益减少,他们无法进入高级行政人员 的行列,参与行政决策与政策制定。而现代社会的政策与决策主要依赖于专业知识。因此,这种选拔人才的标准反过来导致了政府决策时对外部专业组织(医生、律 师等行业组织)的依赖,不利于政府公正、公平、透明地做出决策。

“德才兼备”是中国国家公务员制度选拔人才的首要标准。所谓德才兼 备,是“德”与“才”的统一性和不可分割性,既要坚持政治立场、思想品质标准,又要重视公务员的工作能力和业务水平。国家公务员录用要公开考试、严格考 核,对思想政治方面要求严格。在晋升时注重思想政治表现和工作实绩。因此坚持德才兼备标准是中国国家公务员制度的重要特色之一,也是中英公务员制度的主要 区别之一。

另外,从实践中看,无论是“通才”标准还是“专才”标准都有明显的局限性。政府工作日益走上专业化和综合化的道路,这就要求各级公务员,特别是中、高级公务员,既懂管理,又懂专业。中英两国都已经开始注意到两种标准的相互补充,注重选拔博专结合、一专多能的管理人才。

四、两国公务员管理体制不同

公 务员制度的载体是与之相适应的管理体制。所谓公务员管理体制,是指对公务员管理权利的配置和划分,及其相应的管理机构的设置,并由此而构成的公务员管理系 统。公务员制度是国家政治制度的组成部分,必然取决并服务于本国根本的政治经济制度。英国政治制度的特点之一就是在纵向上实行分权制,地方政治相对独立, 地方事务分别自主。这种特点造就了英国在公务员制度上也实行分权制。中央与地方人事制度自成体系,互不干预。即使在各地方,人事制度也不尽相同,没有统一 的规定。这种半自治性质的格局使得中央行政对地方的渗透能力较小。除了极少数卫生、教育人员的任命资格由中央主管部门决定外,其他地方人事行政方面的事务 中央甚少干预。

与中央集权的强政府传统相适应,中国公务员管理体制是在中国***的领导下,在中央设立国家最高公务员管理机构“人 事部”统一指导监督各部门和地方各级政府的人事管理工作,各部门、各地区分别建立人事部门,贯彻、实施党的方针、政策、路线和具体办理本部门、本地区的国 家公务员的管理事务⑥。地方人事部门既受同级政府的直接领导,又同时受上级政府人事部门的业务指导和监督。这种人事制度的格局与英国明显不同,是由中央统一领导,又充分发挥地方主动性、积极性,符合中国国情,对推动中国的机构改革和公务员制度的建设和完善发挥了巨大的作用。

尽管存在这些差别,但是中英两国面临的国际环境和时代背景是相同的,而且公务员制度建设中涉及许多具有共性与规律性的问题,英国文官制度改革中的许多方法与措施值得思考与借鉴,关键是立足于中国实际的行政环境,探索促进中国政治文明与经济文明共同发展的公务员建设道路。