荷兰政府的电子政务方案

    介绍互联网有利于政府开展公众服务和与下属单位、市民、企业以及其他政府组织形成互动机制。政府对客户服务越来越重视。目前的经济环境强化了政府机构专注于信息系统的有效实施和运营。政府领导和公共单位的主管越来越不满意从信息和通信技术中获得的回报。飞涨的开发和维护成本，飞快变化的技术，让单一的组织 几乎不能和最新的开发保持同步。电子政务的费用问题不可避免地成为了公共管理的主要问题，政府机构的协同已经成为成本有效的服务分配机制。

　　今天的现实是政府孤岛的出现，即由于各级政府部门行动的不协调，造成了信息系统的孤立，致使互操作不能实现。这表明将需要各级公共部门的联合行 动。解决这个问题的关键不能靠从相关的工程中学习经验或者获得收益，也不是停止使用已经开发出来的服务。公共管理的重点将从技术创新向使用共享服务或者数据中心进行成本效益运作转化。在荷兰，小的市级之间已经有一些协同的动向，为了避免重复劳动，他们建立了一个共享的后台。服务价格不会很低，也不会按照当 地的水平实施，因为预算和专业技术人员是有限的。小的组织不能开发所有需要的服务，也没有足够的专业技术人才。通过组织之间共享服务和专业人员，就会有很多服务可用。

　　web服务技术的出现，让创建组件具有技术的灵活性，因为web服务是模块化的，易于访问、描述、独立实施和互操作。以服务为目标的设计在今天的信息系统设计上更加重要。一旦支持专门业务流程的组件被开发出来，服务能够重新用于各种其它的业务过程。更重要的是，新的业务流程将在更短的时间内完 成，并使已开发的组件。

　　共享服务能够通过非固定和集中化的活动来开发。共享服务通常固定在合法的独立机构，呼叫共享的服务中心。它们在地理上和服务的需求方分隔，但是 需求方可以通过应用信息和通信技术来获得服务。共享服务是一种通用服务，通常有公共机构联合开发，并可以在不同业务流程中使用多次。共享服务能够使用 web服务技术来开发，但这并不能被当作先决条件。共享服务的使用需要一个架构的方法，通过这个方法，服务能够逐渐的引进到现有的架构中。因此在老系统上可以发挥作用。一个架构应当提供加入通用服务的灵活性和老系统具备的功能性，这样才不会很容易被取代，才能发展。

　　现今，大部分研究工作都是关于公共机构通过互联网发布信息的延伸，关于必要的访问种类。报告的目的是辨别和说明通用服务在共享服务中的重要性。 我们做这篇报告，首先讨论了有关共享服务的背景，然后讨论了以服务为目标的架构的重要性。在第4部分我们发布了一个对话集，目的是识别共享服务。后面的章 节里我们讨论了共享服务的评估。最后一章，我们讨论了一些方法的缺陷和进一步研究的方向。

　　背景企业和市民不得不在法规的框架下运营，包括和政府频繁但是必要的接触。在荷兰，还没有一个这样的一站式服务，可以提供给所有企业和市民。下 属单位分布在不同地区，它们有时候甚至很难固定。公共部门的特色是独立的机构，包括了所有的异构的信息系统，并提供各种服务。政府机构自由的设计它们自己的架构和选择合适的软件供应商。

　　目前的情况，每一个政府机构已经开发了自己的信息系统而不是处于孤立的状态。每一个产品和服务需要独立的信息系统来提供。每个信息系统通常是单 独打包。没有通用的架构能够让前台和后台、后台和组织外部的系统的应用连接起来进行通讯，识别和授权的功能能够在每个信息系统中找得到，但不会一个组织内部重新使用，更谈不上在组织之间重新使用。

　　在一个虚拟的业务柜台上，荷兰市政府、税务和商务部门不得不进行合作来为企业提供一站式的服务。虽然荷兰的税务部门分布在不同的省区，这些组织 按照图1（左）统一自动开展。这些服务定义明确，自动化的等级很高。商务部包括了21个自治组织，他们很难共享任何一个信息系统，如图1（中）。提供给企 业中的服务在每个地区的差别很大，通常不是很标准，也没有结构性。最有说服力的案例是荷兰的市政府，图1（右）。荷兰大约500个市政府机构，每一个向市 民提供290种服务。这些服务是标准化的而且是统一描述的。虽然地方市政府按照当地的条件来定制服务。每一个市政府自由的采购或设计自己的信息系统，因为在过去信息系统用来支持每一个产品。最坏的情况是，这将造成500*290个信息系统。没有一个总体管理的系统。

　　互联网的兴起让大多数的政府机构开发了一些以web为基础的项目。目前政府机构的现状还可以反映出这个历史。只有一小部分的部门实现了服务 70%在线。服务仅仅处在2个最低的阶段，目录和交易阶段，项目已经开创了web界面，可浏览产品信息，可下载表格和实施有限的在线交易服务。

　　政府机构独立的历史和有时候重复的功能和目标导致了进展的低效。每一个系统一般都有一堆的老系统和一些基于web的项目，这些项目利用了不同的技术架构支持各种业务流程。老系统运行着政府的关键应用，政府通常投入大量的资源，开发和维护这些系统。一些大型的老系统已经被设计了很多年，形成了政府 的基础。想利用一个统一的解决方案代替老的操作系统是不可能的。从头开始开发新的系统需要很多时间和金钱，非常易于失败，也不能发挥老系统的作用。然后，在未来的架构中引入老系统是很重要的。在老系统中引入现有的应用，如信息和功能组件能够让发挥老系统的作用。

　　在信息技术被看成是政府机构内部的时候，系统的高度的孤立和的计算应用的非关联性，在一个公共机构中造成了功能和内容重复建设，引发了“技术孤 岛”。ICT的架构在机构中垂直的组织起来，但是同一个机构的不同部门很难享有任何通用的水平的功能。公共管理机构是由独立组织组成，没有协同工作的历史，没有一个如同架构部这样的部门负责正在开发的所有系统。中央级项目的作用已经不重要，而信息主管指导开发。

　　通过共享跨机构的管理流程，可以提升效率和服务交付质量。政府改革部门的目的就是把市民和企业的义务和负担减少到25%。通过减少不必要的法规和ICT技术的应用，可以达到这个目的。第一步是创建面向服务的架构，在业务流程中提供一系列基础的服务。

　　面向服务的架构架构这个术语用得越来越多，并表示各种使用。从一个结构方法的角度，架构被定义成为协调。即对活动之间关联性的管理。从协调的角 度，架构被描述成为组件和组件之间在业务、流程、功能、应用、技术基础设施等不同层面上的关系。从设计的角度来看，架构通常被看作是可用资源间的交换。包括财务、人力、时间和与架构相关的功能技术需求（可扩展性、体积反应时间、安全和可用性）。一个架构包括架构描述语言，通用架构模型，交换方法，面向服务 （以组件为基础的）框架和技术。如IEEE1471，就是一个标准的架构的描述框架。

　　从业务流程的再造角度，架构的目的是通过多角度定义系统集成，弥补业务和ICT部门的差距，弥补概念和实施设计的差距。在这个概念中，架构不仅是一个技术产品，也是一种组织现象。架构通常建立了共享的视频，引入一个现有设计和理想设计的蓝图，包括实现各部分的完整的计划。股东能够根据架构做系统 开发的决策。

　　架构是系统的抽象概念，能够指导这些系统的开发。一个经验、组件和服务能够支持这个流程。架构的目标通常是重新使用服务和组件等经验和资源。架构的使用有以下的优势。

　　1．减少系统的复杂程度。一个复杂的系统可以通过观察部件分析出来，这些部份的复杂程度要低于整个系统。

　　2．增加部件的复用和关联度。经验和组件能够复用。一个机构开发的服务或者组件能够让其他机构来复用。

　　3．减少错误和误差。当不同架构的经验累积起来以后，可以避免再犯同样的错误。

　　目前，开放，灵活的架构需要小的组件，这些组件可以通过使用网络服务技术来访问。面向服务的架构能够发挥老系统的作用，让老系统运行企业核心业务应用。架构有3个优势：

　　1．提高复杂度可管理的范围2．保证一个大型系统的各个部分步调一致3．它容许不确定性模块化的概念能够应用于不同的架构级别中，我们关注一组应用级的组件服务。

　　服务可以在不同的政府机构中共享，避免相似功能重复开发。一个系统的功能能够共享和提供给所有其它相关的政府机构。共享服务对各种其它的公共和 商务应用有很大的潜力。共享使用能够令IT基础设施管理和应用的开发及使用更加有效率。服务的共享为小的政府组织引进了新的机会来（1）外包非核心活动（2）有效的拓宽ICT基础设施的体积。（3）访问和使用目前还不能获得的ICT资源。

　　服务按照粒度有粗细之分，在信息系统开发的不同等级中使用。细型的服务是小规模的捕捉源代码。粗型的服务是组件服务，封装了完整的业务功能或者 复杂的系统。目前解决服务的方法通常是细型的概念，几乎不支持从业务架构向软件组件架构的映射。我们关心的服务是粗型的，并且通过使用ICT专家和政府代 表经验知识来开发。

　　识别共享服务设计面向服务的架构的主要问题是对服务的识别，包括粗细和弹性的定义。这是个主观的流程，可能得出不同的结果，并且需要专家技能的 输入：（1）技术，保证服务是技术可行的而且可实施。（2）业务流程，保证识别出的通用服务可以使用在不同的业务流程中。（3）架构，保证新的服务可以集 成在现有的架构中。这个过程需要知识型人员的参与。除了有效的动员这些技能知识人员，政府的代表的参与业也很必要，他们保证了共享服务将使用在新的开发项目中。计划的执行通常依靠中央和地方公共组织的支持。

　　识别和选择服务的流程通过使用GSS（小组支持系统）来支持。GSS非常适合处理复杂的，非结构性问题和为不同利益（知识领域和背景）的参与者使用。GSS在会议的过程中使用，让小组内的成员共享，凝结，评估意见和想法。GSS的参与者在连网的PC机上输入它们的思想，反馈或者投票。GSS也用 来发布新的意见，提供可视化的数据，评估投票结果。GSS的目的是让小组会议和决策更加有效。

　　GSS是基于计算机的信息系统，包括了计算、通讯和决策支持的技术来帮助协同作业。GSS提供了并行通讯，匿名和存储功能。GSS提升了用户的 参与性，因为他们能够自由的贡献思想而不必考虑一致性。使用GSS的优势是组织中的员工可以匿名提供自己的意见的关于配套机制提供它们自己的意见，不用和 组织的策略和已有的意见相一致。在Delft大学GSS实验室里，所有的参与者在它们的控制区域都有计算机终端。还有一个大屏幕能够通讯和讨论意见和结果。

　　小组对话为了实施计划，从不同政府层面来的技术专家，信息架构和业务流程专家参与到GSS中的都要识别通用服务和优化这些服务。对话的参与者来自各个级别的公共部门，包括部级，省级和市级。对话的第1步，将出现关于可行服务的意见。第2步这些服务将描述得更加精细、具体。以下是精选的10项服 务，它们都有通用性并且有潜力成为共享服务。

　　1．基本的通讯服务：该服务保证在政府机构、企业和市民间的安全的、可靠的数据传输。

　　2．消息交换（通用）服务：该服务使用基本的通讯设施把消息从一个系统传输到其它系统。消息日志保证了消息的跟踪，特别是在在组织间存在信息模糊或争议的时候。

　　3．身份认证和安全认证：传输和接收方应当获得身份和安全认证。身份认证能够在不同级别上来实施；最简单的级别是使用用户名和密码，在更复杂的级别是使用高级服务，像芯片卡或者生物认证方法；4．导航服务（黄页）：导航服务由源数据位置的参考信息所组成。当有人搜索商会信息时，导航将连接商会信息系统。

　　5．真名注册：真名注册的原则是收集信息的组织，负责更新信息，和给其他组织发布信息。

　　6．渠道集成：这个设施的目的是在不同的渠道中提供统一和连贯的服务配置。一个渠道的互动信息可以为其它渠道共享并使用。

　　7．文档库服务：电子文档通常不保存。然而，存储能保证文档的期效性和可访问性。该服务目的是统一存储文档，保持文档在期效性内和文档源码的真实的条件下可访问。

　　8．消息交换（专用）服务：针对特殊的领域（税务或者社会福利）消息的语义和语法的集成。

　　9．授权服务：该服务对唯一授权人提供访问。

　　10．业务流程集成：一套服务，目的是在不同组织中协调流程。该服务为虚拟组织提供了统一的对外窗口。

　　消息交换服务被分解成数据的通用交换功能（名字或者地址信息）和数据的专有领域的交换功能（犯罪记录和许可证详细信息）。这是一个服务粗细度的典型的例子，说明了通用解决方案的经济效应和个人解决方案的定制性和实用性。

　　评估共享服务共享服务将帮助组织解决他们自己的特殊集成问题，并带来众多参与者共享标准服务经济效应。对话参与者把共享服务按照5个标准进行划分。每个标准的标准有按照-、0、+（-1、0、+1）来计分。

　　第1个标准考察的是可使用这些服务的政府机构的数量。技术的紧迫性是关于使用这种服务来实施其它服务的必要性。基本的通讯对所有其它的服务来讲是必要的，消息交换和认证服务对运营其它7种服务是必要的。在划分了服务的标准以后，还要对标准进行深度的讨论。组织影响标准主要是关于政府机构利用这些服务必要举措。如渠道集成需要长期的协议，标准化和业务重组流程。技术影响是关于在现有的政府机构框架下集成服务的必要举措。如需要改变信息系统和集成服 务的工作量有多大。最后一个标准，技术可用性，是关于实施服务的技术准备、成熟度和相关风险。

　　对话结束后，我们写出了一个关于实施通用、共享服务行动意向。这个行动意向引进了共享服务中心，即负责共享服务的分配和维护。共享服务中心 （SSC）是一个集中外包的管理方。所有发包方都属于一个大型的私有或者公共的组织。SSC的引入是一个关键的决策。它在SSC和客户之间实施了长期的决 策，进一步的行动目标在于开发完整的架构。

　　总结和进一步研究没有一个完善或者可参考的架构指导荷兰的电子政务方案。每一个新的方案都不能靠从相关的工程中学习经验或者获得收益。共享服务的使用需要一个架构的方法，通过这个方法服务能够被不断的引进现有的架构。

　　共享服务的识别是一个高度主观的流程，可以产生不同的结果。在这个研究报告中，人的技能知识通过小组支持系统（GSS）调动起来。技术专家，信息架构和业务流程专家参与到GSS中去识别通用服务和优化这些服务。参加者识别了10个基本服务，并按照一系列标准评估它们。这些服务是面向服务架构的基础。

　　共享服务的识别和实施只是集成政务的第一步，也是最小的一步。向电子政务的过渡将带来很多机会和挑战。设计优良和运转正常的服务能够支持电子政府。未来的研究将支持架构的开发，包含通用和专用服务。这个架构将在转换过程中被定期评估。