——中国行政管理学会 2006 年年会暨

“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会观点综述

中国行政管理学会

     贯彻落实中央关于科学发展、构建和谐社会的战略决策，需要政府管理体制的不断改革创新。为了认真总结各级政府部门推进行政管理体制改革实践的有益经验，及时探讨行政管理改革的理论进展， 2006 年 8 月 19 ～ 20 日，中国行政管理学会和广东省行政管理学会在广东佛山联合召开了“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会 2006 年年会。中国行政管理学会会长郭济，广东省委副书记、省行政管理学会会长刘玉浦，中国行政管理学会副会长夏书章、顾家琪，副会长兼秘书长高小平等出席会议并讲话。 中央国家机关有关方面领导同志，国内行政管理学界著名专家、学者，地方党政部门的实际工作者，科研院所从事行政管理研究的理论工作者共 380 人参加了 会议，研讨会共收到论文 338 篇。

     根据年会主题，本次研讨会集中探讨了四大专题： 行政管理体制改革和政府治理创新，政府决策科学化和依法行政，政府和社会主义新农村建设，政务公开、电子政务和绩效评估。与会人员经过深入讨论，分析了当前我国行政管理运行中的一些重大理论和实践问题，探讨了推进行政管理体制改革的方向和路径，并对政府行政管理如何更好地贯彻落实科学发展观提出了对策和建议。

     现将会议的有关观点综述如下。

    一、落实科学发展观和行政管理体制改革

    用科学发展观指导行政管理体制改革。 会议首先强调要用科学发展观指导行政管理体制改革。高效管理和科学发展存在辨证的关系，实现科学发展要靠高效管理，管理要以科学发展为方向。正确的发展观是高效管理的保证，现代公共管理必须坚持以人为本，注意全面发展，强调协调发展，保证可持续发展。有学者回顾和分析了我国的行政管理体制改革历程，认为改革既取得了巨大的进展和宝贵的经验，也存在着很多问题，影响了科学发展观的贯彻实施。一是始终没有制定一个行政体制改革的总体规划，理论研究尚不足，改革目标不清晰。二是由于改革总体目标不清晰，转变政府职能思路比较模糊，缺少科学发展的思想理念，只注重随着市场经济的发展进行经济管理部门的改革，而忽略了社会管理部门和公共服务部门的改革，转变职能没有新突破，人民群众需要的公共物品和公共服务供给不足。

    高度重视行政体制改革的重要性。 与会人员强调在以人为本，全面协调可持续发展的总体要求下，我们必须高度重视行政体制改革的重要性。行政体制改革的进步能推进其它方面的改革，而其滞后则会对各方面改革造成体制性障碍。当前经济社会发展中产生的很多问题，其根源在于行政体制改革滞后。如投资体制改革滞后，各级政府直接管理投资项目，成为项目政府，导致盲目投资和低成本扩张；金融体制改革滞后，政府对生产要素市场直接干预，导致证券和信贷方面出现问题；社会管理体制改革滞后，社会公平和正义缺失，导致社会不稳定事件不断发生；收入分配制度改革和社会保障制度改革滞后，导致公共物品和服务供给不足。

     与会代表一致认为，正如十六届五中全会所指出的，行政体制改革已经成为国家全面深化改革和提高开放水平的关键，已经成为全面落实科学发展观最重要的体制保障。在贯彻落实科学发展观中，政府管理和行政体制改革必须成为重要的突破口。

    二、关于政府职能转变和行政管理体制改革

     与会人员支持行政管理体制改革的核心问题仍然是政府职能转变的判断，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能是行政管理改革的方向。

    将政府职能转变到公共服务上是政府职能转变的根本。 在市场经济条件下，私人产品按供求规律由市场及其市场主体提供，而公共产品由政府主导提供，政府要保证人民群众享有公共安全、公共保障、公共教育、公共卫生等基本的公共服务。公共行政体制的本质是“公共服务”，以社会和公众的公共需求为导向，追求公平和正义。政府公共服务并不是要求政府将全社会的公共产品全部包下来。应该划定公共事业的边界，纯公共产品由政府提供，准公共产品可适度市场化，竞争性产品则市场化。政府提供公共服务的方式应更为多元，可以由政府公共部门通过公共服务执行机构直接提供服务，也可通过外包等方式提供服务而由政府用采购等适当方式付费，或者增加公共产品与公共服务提供者，由政府进行监管。

    政府职能转变的几个思路。 一是政企分开、政资分开，完善政府宏观经济调控与市场执法监管的职能，为市场主体与市场环境服务。政府只在市场失灵时进行宏观调控。按照政企分开、政资分开原则调整和转变宏观调控部门的职能、市场监管部门的职能和定位国有资本出资人机构。转变政府对宏观经济的调控职能，为市场主体服务和创造良好的经济发展环境。将国家发展战略部门、财政部门、中央银行定位于国家宏观经济调控部门，形成国家发展战略、经济运行调节、财政税收政策、货币金融政策、产业发展政策互相联动的宏观调控机制。属于地方在本区域内的局部性经济调节，由省级政府经济调节部门在中央宏观调控政策的框架内进行，建立中央全局性经济宏观调控为主、地方局部性经济调节为辅的国家宏观经济调控体系。

     完善市场规则尤其是市场准入规则，规范市场主体的市场行为，维护公平竞争的市场秩序，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的市场执法体系。充分发挥行业组织的行业自律作用，把政府的执法“他律”与行业组织的行业“自律”结合起来，整顿和规范市场秩序，加快建设社会信用体系。

     二是政社分开，强化政府社会管理职能，规范发展社会组织，完善社会管理体系。改革和完善社会体制，要进一步加强和完善政府的社会管理职能，提高依法管理社会的能力，切实管好应由政府管理的社会事务。要充分发挥各种社会组织的作用，提供服务，反映诉求，规范行为，提高自我管理能力。要充分发挥城乡基层自治组织的作用，协调利益，化解矛盾，提供服务。要实现政府调控机制和社会协调机制互联、政府行政功能和社会自治功能互补、政府管理力量和社会调节力量互动的政府和社会共同治理。

     改革社会组织的管理体制，消除社会组织行政化倾向，规范社会组织行为规则，化解各种社会矛盾，政府与社会组织合作、互动，共建和谐社会。通过社会组织，把劳资关系中的利益矛盾与冲突化解于企业，把涉及弱势群体的矛盾与冲突化解于基层，把群体性社会矛盾与冲突化解于社会。

     三是政事分开，转变公共服务部门的职能，构建公共服务组织，完善公共服务体系。政府集中力量行使纯公共产品的供给职能，组织好准公共产品的多元化供给，退出竞争性产品的经营活动和直接干预，构建公共服务组织，加强公共设施建设，为广大人民群众提供公共产品和服务。社会保障、义务教育、基本医疗是需要政府提供的三大核心公共服务。加快建设与完善社会保障体系，扩大社会保障覆盖面，探索和建立适合我国尤其是农村地区实际需要的养老保险和基本医疗保险制度。完善义务教育制度，提供比较完善的教育环境、合格的教师队伍、科学的教育方式，全面提高义务教育质量。纠正基本医疗的市场化倾向，加大政府对公共医疗卫生尤其是基本医疗的投入，为广大人民群众提供最基本的医疗服务。

     公共服务组织主体是事业单位，改革和规范公共服务组织首先要改革事业单位。属于提供纯公共产品的事业单位，不搞任何市场化运作，属于提供准公共产品的事业单位可适度市场化。在对不同公共部门的事业单位实行分类改革的同时，又要根据公共服务组织的共性对其进行规范的制度改革：一是政事分开；二是规范治理结构；三是实行信息公开，建立责任制度，在建立问责制的基础上按服务标准实施绩效管理和绩效评估。

     公共服务仅仅依靠政府的公共财政是不够的，政府要动员社会力量、社会资源推动公共服务，这既有助于缓解贫困、缩小贫富差距，又可以培育共同的公共价值，促进社会的团结与融合，提升国家和社会的凝聚力。

    三、行政体制改革中的机制创新

     研讨会上，专家学者就行政体制改革中的机制创新问题发表了很多见解，提出了一些建议。

    第一，建立政府决策科学化民主化机制。 与会人员对于专家咨询、社会听证和公示制度对提高政府决策科学化民主化的创新作用给予肯定。同时，对推动公共政策科学化、民主化、法制化，提出了一些建议：拓宽利益表达渠道，适当加强利益集团的力量，同时要采用立法的形式对这些利益集团的活动进行规范；完善信息公开制度，推动公共政策民主参与的公开化；创新民主参与方式，推动公共政策民主参与的有序化；健全民情联系制度，推动公共政策民主参与的经常化；健全专家咨询、社会听证和公示制度，调研、公示、听证和专家咨询论证应该成为政府重大行政决策的必经程序和重要规则，对“重大行政决策”的内涵给予科学界定，公示、听证和专家咨询论证的主持机构应中立，听证代表要具有广泛性和代表性，公示、听证和专家咨询论证的结果要有较强的影响力，不能只是走过场；建立健全决策监督与决策失误责任追究机制，建立与职位、职务、职权相一致的决策制定责任追究制度，决策人必须相应地承担与其“初始的解释权”相一致的责任。

    第二，建立有力的政策执行机制。 有学者指出，目前在政策执行中出现了一些异化现象，诸如替换执行、附加执行、选择执行、象征执行、敷衍执行等。造成这些问题的主要原因是目前的政策执行机制不完善。因此，必须实行行政执行的公开化、程序化、法制化，建立和完善行政执行机制，提高行政的执行力和行政效率。同时，决策与执行分开，决策机构与执行机构分开，各负其责。政策解释权、修正权在决策者或决策部门，执行机构只有制定实施细则以更好地贯彻执行政策与法律法规所规定的职能。要加强在执行过程中的监督，这是避免行政决策执行异化的有效措施。要加强法制建设，使行政决策的制定、执行均纳入到法制轨道。加强公众舆论监督，提高公共执行活动的透明度。推行电子政务，防止政策执行部门利用“信息垄断权”进行“暗箱”操作，切实保证政府决策的顺利执行。

    第三，完善协调机制。 与会代表指出，协调机制作为政府管理的重要环节有其存在的必要性和合理性。但是，目前的协调机制存在很多问题，例如历届政府为了行政协调，都成立了不少非常设机构和临时机构，且级别很高，凌驾于法定的政府组成部门之上，使各部门无法行使正常的行政职能。致使每届政府都是先精简、后膨胀。因此，需完善协调机制：一是要作出严格的制度安排，按规则由部门之间自行协调；二是要树立全局观念和整体意识，消除部门利益和各自为政；三是明确决策与执行、为主与为辅的定位和责任，形成自我协调机制；四是撤并为数众多的非常设机构，充分发挥法定政府部门的作用。

    第四，建立健全危机管理和应急机制。 研讨会上，危机管理和应急机制建设成为关注热点。与会人员认为，目前突发公共事件有以下特点：种类越来越多，涉及的领域越来越广；频次高，规模大，危害性呈增长态势；诱发因素不断增多，群体性突发事件呈上升、扩大态势；信息扩散的速度加快，波动方式多元，震动频度增大。

     大家认为必须提高政府应对突发事件的能力，完善政府应急机制。建立健全公共安全的预警、决策分析和应急机制，形成完整的危机管理体系：危机疏缓，建立预测与预警，尽可能消除和减少灾难出现的机会与影响；危机准备，做出计划，包括危机管理规划、危机训练、资源准备和储备等；危机回应与处置，通过危机援助和各种反危机的措施，控制和降低危机的损害，包括警示、隔离与移民、救助、安全、沟通和信息等；危机恢复与重建，通过各种措施，恢复正常的社会运作和秩序。要制定国家危机管理的战略、政策和规划，建立危机管理的组织体系，制定危机管理的法律、法规，给予充分的物质和财政资源支持，公开危机管理的信息系统，加强危机管理的教育，推进危机管理的国际合作。

    第五，形成高效有力的行政监督机制。 有学者指出，目前行政监督中存在的主要问题是“六多六少”。一是表面性、程序性监督多，实质性、有效性监督少；二是一般性的监督多，对重大事项的监督少，监督只注意形式上的庄重和程序上的合法； 三是例行公事、一次性的监督多，追踪性、经常性的监督少，缺少全程监督；四是对政府职能部门监督的多，对同级政府监督的少；五是监督中正面肯定的多，提出和解决问题的少；六是监督中使用审议、视察等“柔性”手段多，使用质询、罢免等“刚性”手段少。

    与会学者对完善行政监督体制提出了一些建议。如，推进政务公开，通过提高政务活动的透明度加强对行政行为的监督；完善行政监察和审计监督；新闻监督的立法应提上议程，建立舆论监督的有效运作机制；加强和改进人大依法监督的效能，把监督权与决定权和任免权的行使结合起来。也有学者特别强调要整合行政监督力量，各监督机构之间建立起经常有序的相互协作制度，充分利用现代科技提供的便利条件互通情况、互用旁证材料、联合办案，加强各监督主体间的协调，进而变分散监督为合力监督，以协同监督资源，增强行政监督的整体合力。

    四、行政体制改革中的管理创新

     与会人员认为，行政体制改革除了行政运行体制机制的创新，还应该在行政管理的手段和方法上进行不断改革和创新。大家对绩效评估、电子政务、降低行政成本等目前行政管理中重要的方法和手段进行了分析。

    （一）建立健全公共部门绩效评估体系，对落实科学发展观的要求和建立责任政府有重要意义。 政府绩效的主要标准是公众利益的维护程度和提供公共服务的满意程度，与会人员高度评价了绩效评估在政府行政管理创新中的积极作用。反对错误的政绩观，树立正确的政绩观，很重要的就是建立起一套科学、全面和客观的绩效评估体系，促进公共管理的目标实现。绩效评估考核是一面旗帜，具有评价功能、导向功能和激励功能。

     政绩可以定义为政府部门在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出最大化。其特点有：政府绩效评估的目标是多元、多重的；对政府实行绩效评估需要有前提条件，包括职能的科学定位，包括理顺管理体制；评估指标中非量化综合因素占重要地位；政府绩效标准确定困难。

     学者们对如何建立一套科学的绩效评估体系，提出了一些建议。 1 、打破传统的单元评估主体结构，建立一个至少包括评估管理机构、相关管理人员、监督机构、公民、评估对象在内的多元化的评估主体结构，这是保证政府部门绩效评估有效性的基本要求。 2 、建立科学的绩效评估体系的核心是要建立起一个科学的绩效评估指标体系。选择评估指标，必须把握好以下对子的结合关系：内部指标与外部指标相结合、数量指标与质量指标相结合、肯定性指标与否定性指标相结合、技术性指标与民主性指标相结合、支出指标与回报指标相结合、客观指标与主观指标相结合、工作指标与业绩指标相结合、行政成本指标与业务成本指标相结合、个体指标与团体指标相结合。

     对于政府部门开展绩效评估，当前特别要注意的问题有：要实行多元评估主体原则，引进第三方评估，而不能只是自评的评估，同时对群众评议也要适当对待；评估要体现政府个性，不能对各级政府各个部门一刀切；评估的前台操作方法要简单可靠，不能让实际执行部门操作过于繁琐；要促进评估结果的运用。

    （二）充分发挥电子政务在公共服务型政府建设中的作用。 学者们肯定了政府网站建设的成就，对电子政务在公共服务型政府建设中可以发挥的作用表示乐观。服务是电子政务的第一要务，也是建设电子政务的主要目的，电子政务可以同服务型政府建设紧密结合。电子政务为政府服务创新搭建全新的平台，促进公共服务型政府理念的转变，真正实现为人民利益服务。电子政务要促使公共服务型政府组织形态的形成，优化、再造政府业务流程，构建以客户为中心、一站式服务、责任型、公众参与型、透明型政府服务模式。

     学者分析了目前电子政务发展中存在的主要问题：“信息孤岛”现象成为阻碍电子政务建设重大阻碍；各级政府之间、各部门之间、各业务应用系统之间业务内容单调反复、不能互动、数据不能同步变更、信息资源不能共享；缺乏电子政务建设的总体规划及统一的技术、政务标准；“重电子、轻政务”观念依然存在，过分注重技术，忽视“政务”的信息化处理，电子政务建设与行政改革缺乏有机结合。

    （三）降低和控制行政成本。 针对行政管理中的一些问题，会议代表对降低行政成本表示了很大兴趣。大家分析了目前行政成本居高不下的一些原因：在行政管理中行政成本观念弱化，行政成本责任意识不强；现行的部分制度存在着一些缺陷和弊端；行政组织结构不合理，造成在行政活动中的人力、物力和财力的浪费；在行政管理中执行缓慢，带来公共资源的浪费等。

     有学者指出，目前行政成本研究应该注重以下两个问题：一是政府规模及行政成本总量研究。如政府层级和管理幅度如何确定，行政成本总量占 GDP 和财政支出的比例应该是多少，行政人员数量确定的主要依据是人口基数还是面积基数，公务员收入应维持在什么水平等。这些都是科学确定行政成本的关键问题。二是行政预算制度研究。预算编制中行政性经费的额度和构成是行政成本管理的核心内容。研究和设计科学、规范、公正、透明的预算制度，有利于从源头上控制和降低行政成本。

     目前，可从以下几方面着手降低行政成本：优化和稳定行政组织，构造扁平化政府，减少固定行政成本和沉淀行政成本；规范财政开支，实行正税养政；强化预算约束，健全行政预算监控机制；借鉴企业精神，再造高效廉洁政府；改革行政事业性国有资产管理体制；完善监督机制，转变政风，遏制腐败，控制和降低制度外行政成本。

    五、关于社会主义新农村建设

     社会主义新农村建设成为本次研讨会上众多代表关注的焦点话题。与会人员一致认为无论是客观需要还是着眼现实条件，建设社会主义新农村，都要求政府发挥主导作用。“三农”问题应该属于国家责任层面的问题，建设社会主义新农村的财政基础也必须首先由政府保证。政府对新农村建设的作用主要是保证新农村建设持续进行的正确导向作用，加速新农村建设进程的资金支撑作用，制定新农村建设蓝图的设计规划作用，提供农民主体作用发挥的组织保障作用。

    推进新农村建设，要树立城乡统筹发展的观念。 要把新农村建设放在我国城市化进程和城乡共同发展的背景中考虑；要树立整体的观念，实行经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体；要树立全面提高的新观念。新农村建设不是简单的大拆大建，而是要围绕中央提出的总体要求，从物质文明、政治文明和精神文明方面全面提高。

    政府建设要先行。 要合理划分各级政府的责任，中央政府和地方政府在新农村建设过程中具有各自的职责。要准确运用行政主导。政府主导作用在新农村建设不同发展阶段的着力点应是有所差别的。当前主要体现在导向、投入、规划、制度建设等方面。

    创新农村公共产品供给机制，包括农村公共产品提供主体机制 。 当前农村公共品供给不足的主要是以下几种：一是当前急需的跟生产生活密切相关的公共品。如供水供电，水利建设和修整，通路，市场信息提供等等。二是与农村可持续发展直接相关的公共产品，如义务教育，公共卫生和医疗保健，农村社会保障，大型水利和基础设施建设等。对农村公共品，可探索实行政府供给型、政府与私人混合供给型、民间组织供给型与私人供给型的多元供给模式，逐步建立起政府、民间组织、私人等多渠道、多形式、多层次的网络合作供给格局。建立农村公共产品提供方面的财权与事权协调机制，发展农村各种类型的中介组织，减轻基层政府压力。

    高度警惕新农村建设中存在的问题和潜在风险。 与会人员指出，当前新农村建设中存在的主要问题和潜在风险主要有：运动化、形式化、盲目性建设，把新农村建设片面地解读为“新村建设”，就是新房新居；行政命令排挤市场机制、无视法治原则、剥夺村民和村民组织的主体地位，不利于建立持久稳定的动力机制和保障机制；把新农村建设理解为就农村论农村。建设新农村也要面向市场，充分发挥市场配置治理资源的基础性作用，充分发挥新农村建设的主体力量——广大农民和乡村社会的积极参与。建设新农村要尊重普通农民的话语权，尤其是其中的弱势群体。新农村建设的根本不只是农民增收，要让农民从文化上和社会关系中获得做人的尊严，活得尊严而有体面。

    必须处理好新农村建设中的几个关系。 主要有：政府作为和农民意愿的关系，要以民为本发挥政府的主导作用；政府绩效与农民利益的关系，新农村建设必须讲求实效，让农民获得真正的利益；新农村建设必要性和规律性、长期性和阶段性、全面性和现实性之间的关系，要立足实际，积极稳妥地开展新农村建设；新农村建设中政府组织和全民参与之间的关系，要充分尊重农民的主体地位，在群策群力的基础上发挥政府主导作用。

     本次研讨会，议题丰富，针对性强。会议讨论的都是目前贯彻科学发展观，创新政府管理中面临的重大和紧迫的问题。会上，政府部门的实际工作者和高校及研究机构的理论工作者互相交流，取得了很多共识，必将有力地推动我国行政管理体制改革的不断深入和行政管理理论研究的不断发展。 （刘杰 赫郑飞）